Ripensare l’esternalizzazione dei servizi per assicurare maggiore funzionalità e prevenire la corruzione

Gli enti locali e le aziende sanitarie hanno assicurato per molti anni il funzionamento dei servizi pubblici direttamente, utilizzando personale e mezzi propri ed eventualmente materiali acquistati in economia; poi all’inizio degli anni ‘90 sono stati di fatto obbligati con il blocco delle assunzioni e i limiti posti al costo del personale, a superare questo tipo di gestione (detta in economia), accusata di avere livelli di qualità scadenti e ad affidare ad imprese esterne molti servizi, attribuendo loro rilevanza economica, con costi e qualità non sempre corrispondenti alle aspettative.

Questo è avvenuto mediante un processo di esternalizzazione (outsourcing), termine con il quale si intende il trasferimento, in base a un rapporto di tipo contrattuale, della produzione di servizi e attività strumentali del Comune che in precedenza erano svolte al proprio interno ad imprese private con il coinvolgimento di operatori portatori di risorse e competenze non presenti altrimenti nell’ente locale (quindi con concessione a terzi, creazione di aziende speciali, società miste a maggioranza pubblica, società miste a maggioranza privata, ecc.).

Di fatto i costi sono stati trasferiti dai capitoli relativi al personale e all’acquisto di beni, a quelli relativi alle forniture di servizi (sui quali non era stato posto alcun limite).

Troppo spesso non c’è stata una adeguata valutazione circa i costi e i risultati attesi, ma soprattutto non è stata considerata la conseguente perdita dell’organizzazione, dei macchinari, del know how e delle professionalità; i dirigenti hanno approvato queste scelte credendo di liberarsi di parte del lavoro, senza pensare ad organizzare e svolgere adeguati controlli sul rispetto dei contratti e con particolare riguardo alla qualità del servizio, benché la responsabilità del loro funzionamento ai sensi dell’art. 113 del TUEL restasse sempre in capo al Comune, mentre alcuni politici hanno favorito queste esternalizzazioni per aggirare i vincoli posti ai Comuni sulle assunzioni, pensando di poter intervenire sulle aziende per il reclutamento del personale.

Il risultato di tutto questo è stato che i Comuni oramai hanno esternalizzato quasi tutto: dai servizi pubblici ad alto contenuto tecnologico (raccolta e smaltimento dei rifiuti solidi urbani, servizio idrico integrato, manutenzione dell’illuminazione stradale, mense scolastiche, potature, taglio del verde ecc.) alle cose più elementari (fotocopiatura, predisposizione e spedizione corrispondenza, ecc.).

Così quando c’è da tagliare l’erba dei giardini pubblici non basta chiamare il capo operaio (che aveva a disposizione mezzi e personale) come si faceva un tempo, ma occorre fare una gara (e intanto l’erba cresce), ma in qualche caso con la scusa dell’urgenza si aggirano le norme e si procede con il frazionamento e con l’affidamento diretto.

Ma le aziende sanitarie non sono da meno con l’affidamento all’esterno delle pulizie, del confezionamento del vitto per i pazienti e per la mensa del personale, assistenza infermieristica, manutenzione apparecchiature, ecc.

I costi invece di abbassarsi sono aumentati notevolmente; per constatarlo basta leggere i rendiconti degli ultimi dieci anni e confrontarli con quelli degli anni ’80.

A sua volta il livello di qualità nella maggioranza dei casi non si è elevato nei Comuni come negli ospedali ad esempio per quanto riguarda i servizi alberghieri.

I controlli interni sono per lo più inadeguati non verificando la corrispondenza tra le prestazioni previste dal contratto di servizio e quelle effettivamente offerte; nella maggioranza dei casi si controllano solo le fatture.

Nello stesso tempo i controlli che potrebbero fare gli utenti in base al comma 461 dell’art. 2 della legge 244/ 2007 non vengono messi in atto senza rendersi conto che i cittadini sono una risorsa molto importante[1].

Tutto questo ha generato rapporti con una miriade di ditte di vario tipo ed un innalzamento preoccupante del livello di corruzione percepita.

D’altra parte quasi tutti i giorni appaiono sulla stampa notizie circa arresti in varie parti d’Italia per corruzioni specifiche in tema di appalti di servizi.

Sarebbe opportuno allentare i vincoli posti sulle assunzioni da parte dei comuni e invertire la situazione verificando la possibilità di re-internalizzare progressivamente almeno taluni servizi per recuperare alcune caratteristiche del servizio gestito in economia come quella della crescita di professionalità del luogo ed un diverso rapporto con il cittadino che purtroppo si sono perdute con l’outsourcing.

Nessuno si è mai posto il problema di una futura re-internalizzazione dei servizi e non è stato considerato che al termine del contratto sarebbe opportuno sottoporre al Consiglio comunale o alla Direzione generale delle aziende sanitarie una relazione con una valutazione dei benefici ottenuti prima di procedere ad indire una nuova gara.

Alcune Sentenze del Consiglio di Stato (Cons. Stat. Sez. V, n.553/2011 e n.1034/2016) riaprono la porta alla possibilità per i Comuni di gestire direttamente i servizi ritenendo inverosimile che un ente di non eccessiva grandezza non possa gestire direttamente un servizio nel rispetto del principio dell’autonomia organizzativa.

Anche la Direttiva 2014/23/UE in base al principio di libera amministrazione delle autorità pubbliche riconosce in modo espresso la possibilità, per le amministrazioni locali di espletare i compiti di rispettivo interesse pubblico:

1) avvalendosi delle proprie risorse;

2) in cooperazione con altre amministrazioni aggiudicatrici;

3) mediante conferimento ad operatori economici esterni.

Tale principio è stato ulteriormente ribadito dal considerando 5 della direttiva 2014/24/UE.

Sarebbe opportuno che il legislatore rivedesse questo aspetto della gestione, definendo anche in maniera chiara quali servizi possano essere affidati all’esterno e quali no, in quanto costituenti il core business dell’ente, onde evitare che anche funzioni amministrative come il controllo dei servizi esternalizzati siano affidate a terzi, con costi aggiuntivi.

La questione, che non è da poco, potrebbe anche essere riesaminata in occasione della riforma degli enti locali che, in maniera quasi provocatoria, viene ignorata dal Governo, nonostante l’esito del referendum del 4 dicembre scorso che ha confermato la presenza delle Province quale ente a livello costituzionale.

Nell’ottica di affidare concretamente il ruolo di ente di area vasta alle province, queste potrebbero gestire in service tutti i servizi pubblici a rete e con più elevato contenuto tecnologico garantendo anche ai Comuni più piccoli un positivo salto di qualità, mentre gli altri servizi più elementari potrebbero essere svolti di nuovo direttamente dalle amministrazioni comunali con personale proprio e con un indubbio contenimento delle spese.

Per converso potrebbero essere eliminati tutti gli enti intermedi come i consorzi di bonifica, quelli di sviluppo industriale, gli ATO, le Centrali uniche di committenza per gli acquisti, ecc. e la gestione del tutto sarebbe senza dubbio più snella.

Naturalmente andrebbero ridati alle Province anche i soldi che sono stati loro tolti con la famosa legge 190/2014.

Il discorso vale ancora di più per le Città metropolitane, ancora oggi lasciate senza una direzione concreta e programmata.

Ma il Governo vorrà scegliere questa strada o preferirà mantenere la situazione esistente che è fonte di così tanto lavoro per l’Autorità Nazionale Anti-corruzione, per la Magistratura e per le Forze dell’ordine?

[1]  Comma 461. Al fine di tutelare i diritti dei consumatori e degli utenti dei servizi pubblici locali e di garantire la qualità, l’universalità e l’economicità delle relative prestazioni, in sede di stipula dei contratti di servizio gli enti locali sono tenuti ad applicare le seguenti disposizioni:

  1. a) previsione dell’obbligo per il soggetto gestore di emanare una «Carta della qualità dei servizi», da redigere e pubblicizzare in conformità ad intese con le associazioni di tutela dei consumatori e con le associazioni imprenditoriali interessate, recante gli standard di qualità e di quantità relativi alle prestazioni erogate cosı` come determinati nel contratto di servizio, nonché le modalità di accesso alle informazioni garantite, quelle per proporre reclamo e quelle per adire le vie conciliative e giudiziarie nonché le modalità di ristoro dell’utenza, in forma specifica o mediante restituzione totale o parziale del corrispettivo versato, in caso di inottemperanza;
  2. b) consultazione obbligatoria delle associazioni dei consumatori;
  3. c) previsione che sia periodicamente verificata, con la partecipazione delle associazioni dei consumatori, l’adeguatezza dei parametri quantitativi e qualitativi del servizio erogato fissati nel contratto di servizio alle esigenze dell’utenza cui il servizio stesso si rivolge, ferma restando la possibilità per ogni singolo cittadino di presentare osservazioni e proposte in merito;
  4. d) previsione di un sistema di monitoraggio permanente del rispetto dei parametri fissati nel contratto di servizio e di quanto stabilito nelle Carte della qualità dei servizi, svolto sotto la diretta responsabilità dell’ente locale o dell’ambito territoriale ottimale, con la partecipazione delle associazioni dei consumatori ed aperto alla ricezione di osservazioni

e proposte da parte di ogni singolo cittadino che può rivolgersi, allo scopo, sia all’ente locale, sia ai gestori dei servizi, sia alle associazioni dei consumatori;

  1. e) istituzione di una sessione annuale di verifica del funzionamento dei servizi tra ente locale, gestori dei servizi ed associazioni dei consumatori nella quale si dia conto dei reclami, nonché delle proposte ed osservazioni pervenute a ciascuno dei soggetti partecipanti da parte dei cittadini;
  2. f) previsione che le attività di cui alle lettere b), c) e d) siano finanziate con un prelievo a carico dei soggetti gestori del servizio, predeterminato nel contratto di servizio per l’intera durata del contratto stesso.
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