Il governo del territorio partecipato dal basso

Dal comma 3 dell’art. 117 della Costituzione discendono il governo e la difesa del territorio che comprendono tutte quelle politiche tramite le quali i pubblici poteri disciplinano, nel rispetto delle varie competenze previste dalla Costituzione, i molteplici usi del territorio combinando tra loro i vari interessi rilevanti, senza attribuire a taluni di essi un rilievo preminente1. A sua volta il territorio rientra anche nella nozione di paesaggio tutelata dall’art. 9 della stessa Costituzione.

Negli ultimi settanta anni il nostro territorio è stato in gran parte mal gestito a causa dell’abbandono negli anni ‘60 da parte di molte persone dei campi e della montagna per dirigersi a lavorare nelle fabbriche e in città, ma soprattutto a causa di certa politica che, seguendo spesso la logica del profitto, ha lasciato che taluni industriali si impadronissero di vaste aree per impiantare industrie inquinanti, discariche, ecc., senza che gli enti preposti facessero i necessari controlli.

Secondo i dati dell’Istituto Superiore per la protezione e la Ricerca Ambientale (ISPRA) purtroppo oramai in molte aree del nostro Paese sono inquinate pesantemente: l’aria, il terreno, le acque superficiali e sotterranee, compromettendo in maniera rilevante anche la salute delle persone che vivono o lavorano in quei luoghi.

Questa è l’eredità che ci hanno lasciato settanta anni di democrazia rappresentativa durante i quali i cittadini dopo aver votato si sono astratti dai problemi delle realtà locali.

Anche se lentamente, molti cittadini cominciano a pensare che questo modo di governare la cosa pubblica ed in particolare il territorio non sia giusto e che abbiano diritto di dire la loro. Sempre più spesso anche alcuni amministratori locali manifestano la volontà di promuovere la partecipazione dei cittadini al governo della città.

È ora che i Sindaci attivino la democrazia partecipativa spostando il baricentro del potere effettivo al livello dei cittadini i quali in questo modo lo tempereranno e lo legittimeranno verificandone costantemente la rappresentanza.

Senza scomodare l’antica Grecia e i comuni medievali, nelle moderne democrazie c’è l’esempio dei Town meetings introdotti nel New England (USA) nel 1600: delle assemblee cittadine aperte a tutta la comunità per discutere sulle scelte politiche e sui bilanci.

Molti enti locali oggi prevedono nei loro Statuti che in casi particolari possano essere svolte delle consultazioni, ma la cosa viene lasciata per lo più alla discrezione dei Sindaci che difficilmente si aprono a queste procedure.

Mentre a livello locale ci sono ancora molti problemi, sempre più spesso vengono approvate dal Parlamento norme che prevedono obbligatoriamente una partecipazione diretta dei cittadini alle scelte proprio per quanto riguarda ad esempio l’art.22 del D.lgs 56/2016, il Codice dei contratti che stabilisce come per le grandi opere infrastrutturali aventi impatto rilevante sull’ambiente, sulle città e sull’assetto del territorio, individuate per tipologia e soglie dimensionali con decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, su proposta del Consiglio superiore dei lavori pubblici, sia obbligatorio il ricorso alla procedura di dibattito pubblico.

Il problema è che molti amministratori e dirigenti vedono queste procedure come un nuovo adempimento, non riuscendo a percepirne l’importanza quale percorso inclusivo di natura partecipativa.

Anche se la norma prevista dal codice dei contratti è circoscritta ad alcune fattispecie specifiche, nulla vieta che ogni Comune, nell’ambito dell’autonomia riconosciutagli dalla Costituzione possa inserire nel proprio Statuto disposizioni che allarghino quest’obbligo ad altre situazioni.

Pertanto non si tratta di una procedura semplice in quanto richiede che la proposta di delibera per rendere obbligatorio un dibattito pubblico su tutte le tematiche che interessano il territorio (come ad esempio l’approvazione del Piano regolatore generale e le sue varianti e la realizzazione di nuove infrastrutture di grandi dimensioni e con un importante impatto ambientale) venga sottoposta al Consiglio e approvata con il voto favorevole dei due terzi dei consiglieri assegnati. Qualora tale maggioranza non venga raggiunta, la votazione deve essere ripetuta in successive sedute da tenersi entro trenta giorni e lo Statuto è approvato se ottiene per due volte il voto favorevole della maggioranza assoluta dei consiglieri assegnati.

Più semplice è l’introduzione di una norma nel Regolamento urbanistico comunale per prevedere che ogni variazione debba essere assoggettata alla consultazione popolare.

Da quando si è esteso l’utilizzo dell’informatica molti enti locali hanno introdotto la e-democracy2 e hanno implementato i loro siti web prevedendo alcuni strumenti di informazione e di consultazione molto più snelli come:

  • Newsletter;

  • Spazi tematici a disposizione dei cittadini quali content providers;

  • Quesitario: con le risposte alle domande poste più frequentemente dai cittadini;

  • Forum3di dialogo per chiedere agli elettori di esprimere la loro opinione sui progetti e i documenti messi a loro disposizione;

  • Electronic Town Meetings4(ETM) in cui gruppi di lavoro selezionati, assistiti da un facilitatore interagiscono via software in tempo reale su alcune questioni predeterminate.

La partecipazione dei cittadini al governo del territorio rappresenta una risorsa preziosa da valorizzare e utilizzare in maniera appropriata introducendo strumenti e procedure adeguate basate su esperienze già presenti in rete.

È opportuno che gli amministratori che vogliono mettere in atto queste scelte comincino ad adottare gli atti necessari per rispondere in maniera concreta alle attese degli elettori.

Alcune regioni come la Lombardia (L.R. 12/2005) hanno già adottato da tempo uno strumento urbanistico diverso da quello del PRG, che sono i Piani di Governo del Territorio (PGT) nell’ambito dei quali è prevista obbligatoriamente la partecipazione dei cittadini sin dalla fase iniziale il che riduce notevolmente il contenzioso ed assicura maggiore speditezza per il completamento delle procedure; simile al PGT è il Piano Urbanistico Provinciale della Provincia di Trento.

Sarebbe auspicabile che anche altre regioni scegliessero questo nuovo strumento che è basato, tra l’altro su una proposta dell’Istituto Nazionale di Urbanistica.

In conclusione i risultati che ci si può aspettare dall’introduzione del governo del territorio partecipato dal basso sono i seguenti:

  • Assicurare la partecipazione dei cittadini alla gestione della comunità su un tema particolarmente delicato come è quello relativo all’utilizzo del territorio;

  • Prevenire il contenzioso e quindi ridurre i tempi delle procedure relative all’approvazione del Piano e delle varianti ed i costi conseguenti;

  • Prevenire la corruzione legata a questo tipo di procedimenti che sono considerati quelli più a rischio in tutti i Piani approvati dai Comuni;

  • Favorire l’empowerment dei cittadini: anche se non esiste nelle norme un obbligo nei confronti del Sindaco c’è sicuramente un dovere morale a favorire il processo di acquisizione del potere da parte dei cittadini, agevolandone il processo che ne consente il raggiungimento, attraverso una serie di interventi che unisce conoscenza e impegno sociale. Attraverso l’empowerment di comunità si realizza la “comunità competente”, in cui i cittadini hanno “le competenze, la motivazione e le risorse per intraprendere attività volte al miglioramento della vita”. Le strategie di empowerment di comunità sono volte a favorire il processo di crescita di potere nei cittadini tramite la partecipazione di questi ad esperienze significative. In tal senso, pertanto, questi cittadini costituiranno una risorsa per il resto della comunità.

  • Garantire il consenso della popolazione sulle scelte del Sindaco evitando possibili conflitti;

  • Superare l’eventuale “empaty deficit” che si può creare tra amministrazione e cittadini ponendosi nei loro panni come ebbe a dire Barak Obama nel famoso discorso pronunciato davanti all’assemblea delle Nazioni Unite il 21 settembre 2011: «And the deadlock will only be broken when each side learns to stand in the other’s shoes».

1. A.GERMANÒ, E.ROOK BASILE, F.BRUNO, Commento al Codice dell’ambiente, Giappichelli, Torino, 2013

2. Convegno al CNEL Il 27 aprile 2004 “Verso l’e-Democracy: lo sviluppo della cittadinanza digitale” Aula Biblioteca

3. Come esperienze specifiche relative al governo del territorio dal basso mi piace citare quella del Comune di Grosseto risalente al 2003 ed utilizzata per l’approvazione del nuovo PRG mediante osservazioni dei cittadini scritte sul Forum aperto sul sito web del Comune, ottenendo il risultato di far approvare il PRG senza ricevere alcun ricorso e quindi riducendo i costi e i tempi di approvazione. Un altro esempio importante risale al 2005 quando il Comune di Formia in occasione della presentazione del progetto della apertura di una strada alternativa alla via Flacca per evitare l’attraversamento di Formia da parte dei mezzi pesanti e che avrebbe dovuto passare in galleria sui monti Aurunci aprendo una serie di gallerie lunghe complessivamente oltre 5 km mettendo a rischio una delle più importanti sorgenti presenti in quell’area, decise di inserire il progetto sul sito del Comune aprendo un forum al quale intervennero molti cittadini esprimendo complessivamente parere contrario, per cui l’Amministrazione, con buon senso, ritenne per il momento di soprassedere in attesa di disporre di dati sull’esatta collocazione della sorgente; dati che sono stati acquisiti di recente e che hanno dimostrato che è opportuno modificare il tracciato proprio per evitare di danneggiare la più importante fonte idrica della città.

4. Per l’ETM abbiamo già esperienze fatte in Italia dal Comune di Torino nel 2005 con un evento aperto ai ragazzi di tutto il mondo sui temi della povertà, dell’informazione globale e dell’integrazione culturale; in occasione delle Olimpiadi invernali; un altro esempio viene dalla Regione Toscana nel 2010 sul tema del paesaggio utilizzando l’ APP “Engage” ; mentre l’ultimo viene dal Comune di Palermo nel 2012 con i progetti del “Piano Regolatore Generale”, del “Piano Strategico per la Città di Palermo” del “Piano di Azione per la Conca d’Oro” e del percorso “Verso la Favorita”.

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