Cittadini contro

Premessa

In questo delicato momento della storia della nostra Repubblica, stiamo assistendo a quella che potremmo definire una crisi adolescenziale, già attraversata da altre Nazioni1, che vede la fine dei partiti di massa, fattisi oligarchici e per questo abbandonati dagli elettori, e una progressiva crescita dei cittadini che, sfiduciati dai risultati della democrazia rappresentativa, prendono coscienza dei propri diritti riconosciuti dalla Costituzione e chiedono di poter partecipare in prima persona con le loro associazioni, al governo delle città.

I Sindaci, accerchiati da problemi crescenti dovuti al progressivo trasferimento di competenze cui non corrispondono risorse finanziarie adeguate e dalle attese dei cittadini, invece di respingere queste richieste, definite populiste, come spesso accade, dovrebbero aprirsi a quella che è e che deve essere vista come una vera e propria risorsa da utilizzare in maniera intelligente.

Molti cittadini a loro volta, troppo spesso impreparati, vanno a scontrarsi con una burocrazia gelosa del proprio potere e ancora chiusa verso l’esterno, preda della prassi e resistente alle innovazioni, rischiando di uscire sconfitti dalle battaglie ingaggiate per ottenere l’attuazione dei diritti previsti dalla Costituzione e di abbandonare sul nascere la contesa.

Ecco l’importanza per gli amministratori locali di cogliere il bisogno di partecipazione che viene dal popolo favorendo la crescita dei cittadini mediante l’empowerment: informando, organizzando, coinvolgendo la comunità (intendendo questo termine nella maniera più ampia possibile).

In questi anni il Parlamento, dopo aver eliminato la maggior parte dei controlli sugli atti e sull’attività degli enti locali, ha approvato una serie di norme che vanno nel senso di aumentare la trasparenza dell’azione amministrativa dei Comuni prevedendo anche la partecipazione di cittadini alla valutazione della qualità dei servizi o all’approvazione di alcuni atti; ma se da una parte la maggioranza dei Sindaci di fatto disapplica queste leggi, appoggiata dai dirigenti che non vogliono che qualcuno metta il naso nelle loro carte, dall’altra i cittadini non conoscendo le norme e gli strumenti a loro disposizione, si agitano spesso maldestramente non sapendo utilizzare le opportunità offerte e finendo con il fare proteste che restano fini a se stesse, uscendo sconfitti dalla tenzone.

Nel caso in cui un Sindaco volesse avviare seriamente un confronto diretto ed una partecipazione reale dei cittadini al governo della città a mio avviso dovrebbe partire dalla individuazione di chi sono gli aventi diritto.

 

Titolari del diritto di partecipazione

L’art. 8 del Testo Unico degli Enti Locali (d’ora in avanti TUEL) stabilisce che i Comuni, anche su base di quartiere o di frazione, debbano valorizzare le libere forme associative e promuovere organismi di partecipazione popolare all’amministrazione locale.

Al fine di garantire l’effettiva partecipazione democratica di tutti i cittadini all’attività politico-amministrativa, economica e sociale della comunità, molti Comuni stanno provvedendo ad allargare a livello di statuto i requisiti dei titolari di questo vero e proprio diritto.

Il principio seguito dalla maggior parte degli enti locali è quello di favorire al massimo il concorso alle attività di governo della città da parte dei cittadini e dei portatori di interessi diffusi favorendo altresì il loro intervento nel procedimento amministrativo di formazione degli atti, garantendo la massima trasparenza.

Fatta salva la partecipazione ai referendum, oltre ai cittadini iscritti nelle liste elettorali, viene riconosciuta in molti statuti la titolarietà dei diritti di partecipazione a:

– i cittadini nati nel Comune ma non residenti;

– i cittadini residenti, non ancora elettori, che abbiano compiuto il sedicesimo anno di età;

– i cittadini che hanno eletto domicilio nel Comune per ragioni di studio o lavoro;

– i cittadini stranieri residenti (5° comma dell’art.8 del TUEL).

Ai cittadini ed ai soggetti portatori di interessi diffusi, sono consentite forme dirette e semplificate di tutela che favoriscono il loro intervento nel procedimento amministrativo di formazione degli atti.

A tale scopo l’Amministrazione comunale deve favorire:

  • Assemblee e consultazioni sulle principali questioni di interesse della comunità, frazioni o categorie su materie di esclusiva competenza locale;
  • L’iniziativa popolare in tutti gli ambiti consentiti dalle leggi vigenti.

In base alle norme vigenti esistono già numerosi strumenti per coinvolgere i cittadini

 

Forme di consultazione

Il TUEL stabilisce al 4° comma dell’art. 8 che nello statuto debbano essere previste forme di consultazione della popolazione su materie di esclusiva competenza locale.

In particolare prima dell’adozione di provvedimenti di particolare rilievo, il Comune deve promuovere, nelle forme e con le tecnologie più adeguate e previa deliberazione del Consiglio, la consultazione delle espressioni organizzate della comunità cittadina ad essi interessate; può essere promossa anche la sola consultazione dei residenti in una parte del territorio (frazioni o quartieri) o degli appartenenti a singole categorie, in vista dell’adozione di provvedimenti che li riguardino.

L’amministrazione può convocare dibattiti pubblici per sottoporre ai cittadini i progetti di opere aventi impatto sull’ambiente, la città o sull’assetto del territorio invitando tutti i portatori di interessi, ivi compresi i comitati di cittadini.

Lo statuto, nel rispetto delle norme vigenti, deve prevedere forme di partecipazione degli utenti nella verifica e nel monitoraggio della qualità dei servizi erogati, da effettuare con le modalità previste nel medesimo statuto e dai regolamenti.

Il Consiglio Comunale può deliberare l’istituzione di Consulte settoriali, indicandone i compiti, la composizione, le modalità di funzionamento e di consultazione da parte dell’Amministrazione e delle Commissioni Consiliari.

Lo statuto, dovrebbe anche promuovere forme di partecipazione alla vita pubblica locale dei cittadini dell’Unione europea e degli stranieri regolarmente soggiornanti2 in base alle Linee guida contenute nella direttiva del Dipartimento della funzione pubblica n. 2 del 31 maggio 2017.

 

Istanze, petizioni e delibere di iniziativa popolare

Il 3° comma dell’art. 8 del TUEL prevede che nello statuto debbano essere previste procedure per l’ammissione di istanze, petizioni e proposte di cittadini singoli o associati dirette a promuovere interventi per la migliore tutela di interessi collettivi e devono essere, altresì, determinate le garanzie per il loro tempestivo esame.

In primo luogo è bene comprendere la differenza tra questi istituti che è frutto dell’elaborazione dottrinaria, dato che la legge non dice nulla al riguardo:

  • Istanza: consiste nello strumento tipico attraverso il quale un singolo cittadino chiede all’amministrazione di pronunciarsi, di rispondere, di avviare un procedimento o di emettere un provvedimento ampliativo dei propri diritti. Deve essere presentata in forma scritta al protocollo od inviata per posta certificata. Il Sindaco o un suo delegato dovrebbe provvedere a dare una risposta entro un tempo predefinito ovvero proporre al Consiglio gli atti del caso, informando comunque gli interessati.
  • Petizione: a differenza dell’istanza è ritenuta un atto con cui più titolari del diritto di partecipazione chiedono di conoscere perché sia stata fatta una scelta, segnalano bisogni ignorati o trascurati, evidenziano situazioni di ritardo o di disagio o invitano l’amministrazione a prendere una iniziativa di una certa importanza.

Solo alcuni statuti3 prevedono norme di garanzia sulle procedure e sui tempi da seguire per l’esame delle petizioni affinché non restino fini a se stesse, rinviando comunque spesso al regolamento del Consiglio comunale per quanto riguarda le petizioni di competenza di detto organo.

Appare quindi importante il coordinamento tra statuto e regolamento consiliare.

Alcuni statuti sono molto restrittivi richiedendo un numero elevato di firme per presentare una petizione il che è in contrasto con quanto previsto dal citato art. 8 del TUEL.

È importante prevedere nello statuto un termine entro il quale i presentatori della petizione possano confrontarsi con l’assessore competente ovvero inserire nel regolamento consiliare, nel caso in cui si tratti di materia di competenza del Consiglio la possibilità che i firmatari possano esporre le loro ragioni alla Commissione consiliare di riferimento entro una scadenza definita.

Il regolamento del Senato, che in molti casi viene preso ad esempio, agli artt. 140 e 141 definisce in maniera molto attenta la materia individuando la procedura per il loro esame.

  • Proposta di deliberazione di iniziativa popolare: consiste nella richiesta al Consiglio comunale di adottare uno specifico atto deliberativo. Occorre una richiesta sottoscritta da un numero predeterminato di cittadini4 con allegato uno schema di deliberazione.

Sarebbe opportuno che nel regolamento consiliare fosse prevista la possibilità che, ove necessario, i presentatori possano avvalersi della collaborazione degli uffici competenti per l’acquisizione dei dati anche contabili in loro possesso. Anche in questo caso è necessario che nel regolamento consiliare siano previsti termini molto stretti per tutto il procedimento, così non più di 30 giorni per l’espressione del parere da parte della competente commissione consiliare e altri 30 giorni per l’iscrizione all’ordine del giorno del Consiglio. Naturalmente il Consiglio può approvare o respingere la proposta dei cittadini, ma in ogni caso la decisione deve essere motivata.

Toccherà al Sindaco dare la comunicazione formale ai proponenti.

 

Il diritto di referendum

La Costituzione ha previsto all’art. 75 il referendum popolare per l’abrogazione totale o parziale di una legge o di un atto avente valore di legge. Il successivo art. 132 prevede il referendum cosiddetto territoriale in quanto riguarda la fusione di regioni esistenti o la creazione di nuove, oltre al distacco di un Comune da una Regione e l’aggregazione ad un’altra. Infine l’art. 138 prevede che possano essere sottoposte a referendum popolare le leggi di revisione della Costituzione5.

Con la legge costituzionale del 3 aprile 1989, n. 2 fu indetto un referendum di indirizzo sul conferimento di un mandato costituente al Parlamento europeo6.

Il TUEL al 3° comma dell’art. 8 stabilisce che nello statuto possano essere previsti referendum anche su richiesta di un adeguato numero di cittadini su materie di esclusiva competenza locale. La voluta sinteticità della norma lascia alle amministrazioni comunali ampia discrezionalità, assume pertanto molta importanza l’inserimento nello statuto di norme idonee ad assicurare la più ampia espressione di questo diritto e la sua concreta attuazione.

Chi sono gli aventi diritto a promuovere e/o ad esprimere il loro voto: appare superata la posizione iniziale della magistratura amministrativa7 anche grazie al disposto del 5° comma dell’art. 8 del TUEL, per cui ritengo che possano avere diritto di voto anche i cittadini della U.E., gli stranieri e gli apolidi residenti in quanto aventi identità di interessi rispetto ai cittadini iscritti nelle liste elettorali; è opportuno peraltro fissare in almeno cinque anni il minimo degli anni di residenza che possono dare loro diritto a partecipare al voto.

Ogni referendum deve avere un solo quesito formulato in maniera chiara e univoca.

Il Consiglio comunale deve approvare un regolamento specifico prevedendo in maniera attenta competenze e passaggi con particolare riguardo ai criteri di formulazione del quesito, alle modalità e ai termini di presentazione della richiesta, alla raccolta e convalida delle firme, ecc.

Senza regolamento non può essere tenuto alcun referendum per cui è importante che ogni amministrazione comunale provveda a dotarsene.

I cittadini che chiedono l’indizione di un referendum devono costituire un comitato il cui ruolo è molto importante in quanto dovrà agire in posizione di piena parità con gli organi comunali8.

Un altro organo importante è rappresentato dal Comitato dei garanti, costituito secondo i criteri previsti dallo statuto e composto da tre a cinque membri eletti dal Consiglio a scrutinio segreto tra magistrati, professori universitari, avvocati con almeno 10 anni di esercizio od esperti della pubblica amministrazione locale, che deve occuparsi prima della raccolta delle firme, di valutare l’ammissibilità del referendum e del quesito e di interagire con il comitato promotore.

Una volta ammesso il referendum il Sindaco provvede alla sua indizione stabilendo la data d’inizio e di fine della raccolta delle firme oltre che a fissare il giorno del suo svolgimento che non può coincidere con le elezioni comunali.

In linea di massima le tipologie di referendum possono essere le seguenti:

  • Referendum consultivo: può essere richiesto dalla maggioranza del Consiglio comunale o dalle persone titolari del diritto di partecipazione (in un numero che deve essere indicato nello statuto ma che dovrebbe essere almeno pari a quello dei voti necessari per essere eletti in Consiglio comunale).
  • Referendum propositivo: l’iniziativa di referendum in questo caso spetta solo agli aventi diritto, titolari del diritto di partecipazione. Non possono essere sottoposti a referendum propositivi:

a) statuti di enti diversi dal Comune;

b) bilanci annuali e pluriennali e relative variazioni;

c) conti consuntivi;

d) tributi e disciplina delle tariffe;

e) regolamenti ad efficacia meramente interna;

f) delibere di definizione, adeguamento e verifica periodica dell’attuazione delle linee programmatiche.

Il quesito sottoposto a referendum propositivo non può, inoltre, essere considerato ammissibile:

a) quando la richiesta concerna proposte su temi a contenuto legislativamente vincolato;

b) quando la richiesta concerna proposte già sottoposte a referendum nell’arco della medesima tornata amministrativa, ovvero da considerare approvate per effetto di deliberazioni successivamente intervenute che abbiano modificato in modo sostanziale la disciplina oggetto del quesito.

Il referendum non ha luogo quando l’atto cui si riferisce la proposta sia stato accolto e approvato con apposita deliberazione del Consiglio.

A seguito del referendum propositivo l’organo comunale competente è vincolato entro il termine perentorio di novanta giorni dalla proclamazione dell’esito della consultazione, quando questo risulti favorevole, per deliberare o provvedere sull’oggetto del referendum in attuazione di quanto stabilito dallo stesso. Nel caso in cui siano previste maggiori spese o minori entrate rispetto a quelle previste in bilancio, occorrerà una variazione di bilancio che il Consiglio Comunale dovrà approvare compatibilmente con le modalità ed i termini previsti dall’ordinamento finanziario e contabile.

  • Referendum abrogativo: la maggioranza degli statuti prevede per questo tipo di referendum un numero maggiore di titolari dei diritti di partecipazione rispetto a quello richiesto per il referendum propositivo; l’oggetto del referendum può riguardare abrogazione, totale o parziale, di deliberazioni di competenza del Consiglio Comunale.

Non possono essere sottoposte a referendum le deliberazioni, o parti di esse, riguardanti:

a) deliberazioni approvative di statuti di enti diversi dal Comune;

b) bilanci annuali e pluriennali e relative variazioni;

c) conti consuntivi;

d) tributi e disciplina delle tariffe;

e) regolamenti ad efficacia meramente interna;

f) atti con i quali il Consiglio Comunale partecipi alla definizione, all’adeguamento e alla verifica periodica dell’attuazione delle linee programmatiche da parte del Sindaco e degli Assessori.

Il quesito sottoposto a referendum abrogativo non può, inoltre, essere considerato ammissibile:

a) quando la richiesta concerna una eterogenea pluralità di disposizioni carenti di una matrice razionalmente ed oggettivamente unitaria;

b) quando la richiesta concerna deliberazioni, o parti di esse, a contenuto legislativamente vincolato;

c) quando la richiesta concerna deliberazioni, o parti di esse, già sottoposte a referendum nell’arco della medesima tornata amministrativa, ovvero da considerare abrogate per effetto di deliberazioni successivamente intervenute che abbiano modificato in modo sostanziale la disciplina oggetto del quesito;

d) quando l’eventuale abrogazione derivante dal referendum non potrebbe avere più effetti di sorta, a causa dell’avvenuto e completo conseguimento di efficacia di atti ulteriori di natura esecutiva rispetto a quello di cui si chiede l’abrogazione.

La disposizione oggetto del referendum abrogativo cessa di avere efficacia dal giorno successivo alla proclamazione del risultato, se alla consultazione ha partecipato la maggioranza degli aventi diritto e se si è espressa favorevolmente all’abrogazione la maggioranza dei voti validamente espressi.

 

L’azione popolare

L’art. 9 de TUEL prevede che ciascun elettore possa far valere in giudizio le azioni e i ricorsi che spettano al Comune. Si tratta di una speciale forma di legittimazione a stare in giudizio prevista, in deroga all’art. 100 c.c.p., non al soggetto (il Comune) che ha direttamente interesse ad agire in quanto leso nei suoi diritti soggettivi o interessi legittimi, ma ai componenti della comunità amministrata i quali non avrebbero altrimenti alcuna valenza giuridica.

Il giudice che riceve l’atto è tenuto ad ordinare l’integrazione del contraddittorio nei confronti del Comune.

A livello dottrinario è stato costruito l’istituto dell’interesse di fatto (ad esempio la manutenzione delle strade, l’illuminazione stradale, il funzionamento di alcuni servizi pubblici, ecc.).

In caso di soccombenza, le spese sono a carico di chi ha promosso l’azione o il ricorso, salvo che l’ente costituendosi abbia aderito ai ricorsi promossi dall’elettore o dall’associazione.

L’azione popolare consente ai cittadini di ricorrere direttamente per la tutela di interessi generali per supplire l’inerzia degli amministratori locali ma anche per correggere un atto.

Pertanto la dottrina distingue tra azione popolare suppletiva o sostitutiva e azione popolare correttiva che è diretta al Comune ed intende correggere eventuali errori o violazioni dell’ordine giuridico posti in essere dallo stesso Comune. In quest’ultimo caso l’attore si presenta come un rappresentante di un interesse pubblico.

La giurisprudenza ritiene che l’azione popolare debba essere preceduta da una diffida che il cittadino deve inviare all’amministrazione comunale; solo nel caso in cui l’inerzia permanga, dopo un congruo periodo di tempo dalla ricezione della diffida, sarà possibile rivolgersi alla giustizia amministrativa9. In questo modo il Sindaco ha il tempo di procedere in autotutela alla revoca dell’atto o alla sua modifica.

Nonostante sia uno strumento molto importante è poco utilizzato.

 

Altre forme di partecipazione

Il fondamento giuridico delle pratiche partecipative è rinvenibile nel principio di sussidiarietà sancito nella Costituzione (cfr. ad es. il 2° comma dell’art. 1, l’art. 3 e il 4° comma dell’art.118) e nell’art. 8 del TUEL. Negli ultimi decenni è stato emanato un complesso di norme e direttive che hanno riconosciuto ai cittadini, agli utenti e alle loro associazioni il diritto a partecipare alle scelte riguardanti temi importanti per la gestione della cosa pubblica ma anche alla valutazione della performance dei dirigenti. Molte amministrazioni pensano di coinvolgere i cittadini facendo pubbliche assemblee per discutere questo o quell’argomento, ma è importante che prima vengano fissate regole chiare e che i cittadini abbiano delle garanzie sull’esito delle osservazioni che presenteranno in merito ai vari progetti.

La materia è molto delicata e se ne è accorta anche la Ministra Madia che con la circolare n. 3/2017 ha emanato delle vere e proprie Linee Guida sulla consultazione pubblica.

Il documento fornisce i principi generali affinché i processi di consultazione pubblica siano in grado di condurre a decisioni informate e di qualità e siano il più possibile inclusivi, trasparenti ed efficaci.

Qui di seguito c’è una serie non esaustiva di procedimenti da assoggettare alla partecipazione dei cittadini e degli stakeholders:

 

Bilancio partecipativo

Gli enti comunali sono stati i primi a promuovere i bilanci partecipativi essendo le amministrazioni più vicine ai cittadini.

Il Bilancio partecipativo è stato sperimentato per la prima volta nella città di Porto Alegre in Brasile ed è stato riconosciuto dall’ONU come una delle migliori pratiche di governance urbana nel mondo.

Secondo il Dizionario di Democrazia Partecipativa10 il bilancio partecipativo è «uno strumento che può inserirsi nel processo decisionale relativo alla manovra di bilancio, avente lo scopo di coinvolgere la popolazione nella scelta degli obiettivi e delle modalità di spesa delle risorse pubbliche per interventi sul territorio».

Il bilancio partecipativo è un procedimento attraverso il quale la popolazione, individualmente e attraverso le proprie forme di aggregazione sociale, è chiamata a stabilire le modalità di assegnazione delle risorse a disposizione dell’ente locale o di una parte di esse.

Nel corso della XVII legislatura era stata presentata la proposta di legge n. 4532 da parte dell’on.le Castelli ed altri per modificare l’allegato n. 1 del D.lgs 118/2011 al fine di introdurre il principio di partecipazione per la formazione dei bilanci degli enti locali.

Attraverso il bilancio partecipativo è possibile costruire un rapporto diretto tra i cittadini e la governance locale, riavvicinando le persone e l’elettorato alla politica e al governo del territorio.

Esso rappresenta uno strumento privilegiato per favorire una reale apertura della macchina istituzionale alla partecipazione diretta ed effettiva della popolazione nell’assunzione di decisioni sugli obiettivi e sulla distribuzione degli investimenti pubblici, superando le tradizionali forme meramente consultive e creando un ponte tra democrazia diretta e rappresentata.

Il processo partecipativo al bilancio pubblico può essere suddiviso in quattro fasi:

  • Progettazione del bilancio partecipativo: si scelgono gli obiettivi, gli stakeholders da coinvolgere e gli strumenti da utilizzare;
  • Comunicazione: si predispone il piano della comunicazione verso i cittadini e gli strumenti – sito web, social network, forum online, campagna di comunicazione, pubblicazioni, dépliant, ecc. – e si informa la cittadinanza sull’iniziativa e sulle modalità di svolgimento;
  • Svolgimento della consultazione e partecipazione: si attiva il processo di consultazione e di partecipazione, si organizzano e realizzano gli incontri, si gestiscono gli strumenti e i momenti di partecipazione;
  • Valutazione, definizione e diffusione: l’amministrazione valuta la fattibilità delle proposte e decisioni raccolte, predispone la versione definitiva del bilancio e ne informa la cittadinanza.

 

Disciplina sulla tutela e l’uso del territorio

La legge urbanistica del 17 agosto 1942, n. 1150 prevede che il progetto di Piano Regolatore Generale (PRG) del Comune debba essere depositato nella Segreteria comunale per la durata di 30 giorni consecutivi, durante i quali chiunque ha facoltà di prenderne visione.

Fino a 30 giorni dopo la scadenza del periodo di deposito possono presentare osservazioni i cittadini, le Associazioni sindacali e gli altri Enti pubblici ed istituzioni interessate.

Naturalmente anche gli strumenti attuativi del PRG come il Piano Particolareggiato Esecutivo (PPE) e le varianti vanno sottoposte alla stessa procedura.

Si tratta del primo strumento di partecipazione al governo del territorio esistente.

Con l’avvento delle regioni a statuto ordinario ognuna di esse ha legiferato in base alla competenza attribuitagli dall’art.117 della Costituzione sostituendo al PRG vari strumenti urbanistici11, nei quali la partecipazione dei cittadini è assicurata in maniera sempre più ampia12.

 

Dibattito pubblico relativo alle grandi opere

L’art. 22 del Codice dei contratti (D.lgs 50/2016, integrato con D.lgs 56/2017) ha introdotto anche in Italia un istituto tipico del diritto francese denominato débat public in base al quale è stato reso obbligatorio il ricorso alla procedura di dibattito pubblico dei progetti delle opere infrastrutturali e di architettura di rilevanza sociale, aventi impatto sull’ambiente, sulle città e sull’assetto del territorio.

Con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri saranno fissati i criteri per l’individuazione, delle opere da sottoporre a dibattito pubblico, distinte per tipologia e soglie dimensionali, e saranno definite le modalità di svolgimento e il termine di conclusione della medesima procedura.

Questa procedura dovrebbe consentire di accogliere in fase progettuale tutte le osservazioni degli abitanti delle aree interessate. Naturalmente ogni Comune può, nell’ambito della propria autonomia, ampliare la tipologia dei progetti da sottoporre a dibattito pubblico.

 

Piano triennale delle opere pubbliche partecipato

È stato introdotto dalla legge 109/94; ora l’art. 21 del D.lgs 50/2016 ribadisce come l’attività di realizzazione dei lavori pubblici si debba svolgere sulla base di un Programma triennale e dei suoi aggiornamenti annuali che le amministrazioni aggiudicatrici debbono predisporre e approvare, nel rispetto dei documenti programmatori e della normativa urbanistica.

Il Programma triennale deve essere redatto seguendo le procedure ed in base ad uno schema tipo approvato dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti13 che dovrà definire anche il livello di progettazione minimo richiesto per tipologia e classe di importo (art.21, comma 8, lett. d); in esso vanno inseriti anche gli interventi di manutenzione straordinaria.

Lo schema di Programma triennale e i suoi aggiornamenti annuali devono essere resi pubblici prima della loro approvazione mediante affissione per almeno sessanta giorni consecutivi ed eventualmente mediante pubblicazione sul profilo del committente della stazione appaltante.

In questo modo i cittadini possono presentare le loro osservazioni prima dell’approvazione definitiva da parte del Consiglio comunale.

 

Valutazione della qualità dei servizi pubblici

Al fine di tutelare i diritti dei consumatori e degli utenti dei servizi pubblici locali e di garantire la qualità, l’universalità e l’economicità delle relative prestazioni con il comma 461 dell’art. 2 della legge 244/2007 è stato stabilito che in sede di stipula dei contratti di servizio gli enti locali sono tenuti ad applicare le seguenti disposizioni:

a) previsione dell’obbligo per il soggetto gestore di emanare una «Carta della qualità dei servizi», da redigere e pubblicizzare in conformità ad intese con le associazioni di tutela dei consumatori e con le associazioni imprenditoriali interessate, recante gli standard di qualità e di quantità relativi alle prestazioni erogate così come determinati nel contratto di servizio, nonché le modalità di accesso alle informazioni garantite, quelle per proporre reclamo e quelle per adire le vie conciliative e giudiziarie nonché le modalità di ristoro dell’utenza, in forma specifica o mediante restituzione totale o parziale del corrispettivo versato, in caso di inottemperanza;

b) consultazione obbligatoria delle associazioni dei consumatori;

c) verifica periodica, con la partecipazione delle associazioni dei consumatori, circa l’adeguatezza dei parametri quantitativi e qualitativi del servizio erogato rispetto a quelli fissati nel contratto di servizio, alle esigenze dell’utenza;

d) previsione di un sistema di monitoraggio permanente di quanto stabilito nelle Carte della qualità dei servizi, svolto sotto la diretta responsabilità dell’ente locale o dell’ambito territoriale ottimale, con la partecipazione delle associazioni dei consumatori ed aperto alla ricezione di osservazioni e proposte da parte di ogni singolo cittadino;

e) istituzione di una sessione annuale di verifica del funzionamento dei servizi tra ente locale, gestori dei servizi ed associazioni dei consumatori nella quale si dia conto dei reclami, nonché delle proposte ed osservazioni pervenute a ciascuno dei soggetti partecipanti da parte dei cittadini;

f) previsione che le attività di cui alle lettere b), c) e d) siano finanziate con un prelievo a carico dei soggetti gestori del servizio, predeterminato nel contratto di servizio per l’intera durata del contratto stesso.

 

Valutazione della performance

Una importante novità è stata introdotta di recente con il D.lgs 74/2017 che ha modificato l’art. 7 del D.lgs 150/2009 che ora stabilisce che la funzione di misurazione e valutazione delle performance deve riguardare anche il conseguimento di obiettivi collegati ai bisogni ed alle esigenze della collettività e che deve essere svolta oltre che dagli Organismi indipendenti di valutazione (OIV) della performance (di cui all’articolo 14 del medesimo decreto), anche dai dirigenti comunali e dai cittadini o dagli altri utenti finali in rapporto alla qualità dei servizi resi dall’amministrazione;

In particolare in base all’art. 19-bis introdotto nel citato D.lgs 150/2009 i cittadini, anche in forma associata, partecipano al processo di misurazione delle performance organizzative, anche comunicando direttamente all’Organismo indipendente di valutazione il proprio grado di soddisfazione per le attività e per i servizi erogati, secondo le modalità stabilite dallo stesso Organismo.

Ciascuna amministrazione deve adottare sistemi di rilevazione del grado di soddisfazione degli utenti e dei cittadini in relazione alle attività e ai servizi erogati, favorendo ogni più ampia forma di partecipazione e collaborazione dei destinatari dei servizi.

I risultati della rilevazione del grado di soddisfazione dei cittadini, unitamente a quelli degli utenti interni sono pubblicati, con cadenza annuale, sul sito dell’amministrazione.

La valutazione negativa è presa in considerazione ai fini dell’accertamento delle responsabilità dirigenziali e per l’applicazione del licenziamento disciplinare, se resa a tali specifici fini.

Il Dipartimento della funzione pubblica ha pubblicato le Linee guida per il Sistema di valutazione della performance n.2 del dicembre 2017 che, pur riguardando le amministrazioni centrali dello Stato, possono essere utilizzate anche a livello locale.

Nel documento in questione viene infatti ribadito come le recenti modifiche normative hanno rafforzato il principio della partecipazione degli utenti esterni ed interni e, più in generale dei cittadini, al processo di misurazione della performance organizzativa, richiedendo alle amministrazioni di adottare sistemi di rilevazione del grado di soddisfazione e di sviluppare le più ampie forme di partecipazione.

Tale partecipazione può essere espressa in due modalità:

  • In modo sistematico ed organico attraverso le indagini di customer satisfactionvolte a rilevare il grado di soddisfazione degli utenti in relazione ai servizi erogati dalla pubblica amministrazione. Le indagini devono essere personalizzate in ragione dello specifico contesto organizzativo, utilizzando il benchmark con altre amministrazioni come elemento di riferimento per il miglioramento. Il benchmarking può essere effettuato per unità territoriali che svolgono attività omologhe, ma più in generale per le attività di supporto che le amministrazioni svolgono in modo ricorrente (ad esempio approvvigionamenti di beni standard);
  • In modo diffuso ed aperto attraverso la comunicazione diretta degli utenti esterni ed interni agli OIVsecondo le modalità definite dagli stessi OIV per la raccolta delle segnalazioni (vedi box 6).

Si intende favorire la convergenza fra servizi erogati dall’amministrazione e bisogni dei cittadini/ utenti, inserendo la rilevazione del loro punto di vista sia nella fase di progettazione delle caratteristiche qualitative dei servizi, sia in fase di misurazione e di valutazione dei risultati di performance organizzativa conseguiti dall’amministrazione.

In relazione alla prima modalità, i passaggi utili per mettere in atto un processo adeguato e sostenibile richiedono:

  • La definizione di una mappatura degli utenti esterni e interni ed individuazione del collegamento con attività, processi e progetti. L’approccio per processi ha il vantaggio di favorire l’individuazione dell’output finale di una serie di attività correlate e quindi anche dell’utente interno o esterno;
  • L’identificazione delle modalità di interazione con gli utenti; ad esempio un’amministrazione può optare per un ascolto e una partecipazione diretta attraverso interviste oppure per un ascolto mediato da tecnologie digitali, come i social media o i questionari online;
  • La pubblicazione annuale sul sito istituzionale degli esiti della rilevazione con una rappresentazione chiara ed intellegibile.

In tale contesto, gli OIV sono chiamati a presidiare l’applicazione del principio di partecipazione dei cittadini e degli altri utenti, verificando l’effettiva realizzazione delle indagini, l’adeguatezza del processo di interazione con l’esterno messo in atto nonché la pubblicazione dei dati.

 

Aggiornamento del Piano della Trasparenza e della Prevenzione della Corruzione

L’approvazione della legge n. 190 del 06 novembre 2012 «Disposizione per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell’illegalità nella Pubblica Amministrazione» e successive modifiche ed integrazioni; ha rappresentato per il nostro Paese l’occasione per introdurre nuove misure e migliorare quelle esistenti con un’azione coordinata per l’attuazione di efficaci strategie di prevenzione e contrasto della corruzione e, più in generale, dell’illegalità all’interno della pubblica amministrazione.

Nell’ambito delle iniziative e delle attività in materia di prevenzione e contrasto della corruzione, ogni Comune deve procedere all’aggiornamento del Piano Triennale per la Prevenzione della Corruzione e per la Trasparenza (P.T.P.C.T.) entro il 31 gennaio di ciascun anno.

Il Piano Nazionale Anticorruzione (PNA), approvato dall’Autorità nazionale anticorruzione, prevede che le amministrazioni, al fine di disegnare un’efficace strategia di prevenzione e contrasto, realizzino forme di consultazione con il coinvolgimento dei cittadini e delle organizzazioni portatrici di interesse collettivi in occasione dell’aggiornamento del proprio Piano.

Pertanto all’inizio del mese di gennaio tutti i Comuni devono avviare, mediante un avviso, il procedimento di consultazione tramite la raccolta di suggerimenti e proposte in materia di misure per la prevenzione della corruzione e della illegalità.

 

Sistema integrato di interventi e servizi sociali

La legge 8 novembre 2000, n. 328 promuove la partecipazione attiva dei cittadini, il contributo delle organizzazioni sindacali, delle associazioni sociali e di tutela degli utenti per assicurare alle persone e alle famiglie un sistema integrato di interventi e servizi sociali, promuovere interventi per garantire la qualità della vita, pari opportunità, non discriminazione e diritti di cittadinanza, prevenire, eliminare o ridurre le condizioni di disabilità, di bisogno e di disagio individuale e familiare, derivanti da inadeguatezza di reddito, difficoltà sociali e condizioni di non autonomia, in coerenza con gli articoli 2, 3 e 38 della Costituzione.

In particolare la lettera e) dell’art. 6 prevede che i Comuni debbano garantire ai cittadini i diritti di partecipazione al controllo di qualità dei servizi, secondo le modalità previste dagli statuti comunali.

Il Piano di zona per gli interventi sociali e socio-sanitari, previsto dall’art. 19 della citata legge 328/2000 viene di norma adottato attraverso un accordo di programma, ai sensi dell’articolo 27 della legge 8 giugno 1990, n.142, e successive modificazioni ed è volto a favorire la formazione di sistemi locali di intervento fondati su servizi e prestazioni complementari e flessibili, stimolando in particolare le risorse locali di solidarietà e di auto-aiuto, nonché a responsabilizzare i cittadini nella programmazione e nella verifica dei servizi;

 

Bilancio sociale

Il bilancio sociale rappresenta oramai la forma più diffusa di comunicazione per rendere conto ai cittadini in maniera trasparente come sono state spese nel corso dell’anno le somme iscritte a bilancio al fine di costruire un rapporto di fiducia e di dialogo permanente.

Si tratta, secondo il Ministero della Funzione Pubblica, di uno strumento per riaffermare e legittimare il ruolo delle amministrazioni pubbliche nella società, per esplicitare il rapporto esistente tra il processo di formulazione ed attuazione delle politiche pubbliche o di erogazione di servizi ed il valore prodotto per i cittadini.

I principi di redazione del bilancio sociale fanno riferimento ai principi e ai valori condivisi di etica pubblica ed economica e quindi direttamente alla nostra Costituzione.

La rendicontazione sociale non è solo un documento fine a se stesso, ma anche uno strumento per attivare a sua volta ulteriori processi di comunicazione sia all’interno che all’esterno.

In questo modo ogni anno, dopo l’approvazione del rendiconto da parte del Consiglio comunale l’amministrazione deve provvedere a pubblicare in maniera semplificata e comprensibile tutti i dati del bilancio.

I principi e le forme appropriate per la comunicazione sono stati previsti nelle Linee-guida del Dipartimento della Funzione pubblica del 17 febbraio 2006.

Alcuni enti locali, allo scopo di offrire ai cittadini un documento che consenta anche ai non addetti ai lavori di capire come sono stati spesi i soldi amministrati dal comune utilizzano i Principi di redazione del bilancio sociale emanati dal gruppo di studio per il Bilancio sociale (GBS) ritenuti oggi tra i più attendibili14.

Secondo questo modello il documento si divide principalmente in tre parti:

  • L’identità dell’ente;
  • Una sintesi del rendiconto economico al quale si aggiunge il calcolo e la redistribuzione del valore aggiunto;
  • La relazione socio-ambientale che, attraverso la descrizione qualitativa e quantitativa dei risultati, consente di comprendere fino a che punto gli impegni assunti sono stati mantenuti.

Proprio il calcolo del valore aggiunto rappresenta la principale peculiarità del Bilancio Sociale: anche nel caso di un ente pubblico la differenza tra le risorse disponibili e le spese sostenute per realizzare le proprie attività indica la ricchezza prodotta nell’esercizio con riferimento agli interlocutori che partecipano alla sua distribuzione

La costruzione del bilancio sociale è lavoro molto impegnativo che deve coinvolgere tutti i Settori e molti operatori sia nella fase della preparazione della documentazione informativa da mettere a disposizione dei cittadini che in quella degli incontri pubblici.

 

Bilancio Sociale di Mandato

Con l’art. 4 del D.lgs 149/2011 è stato stabilito, al fine di garantire il coordinamento della finanza pubblica, nonché il principio di trasparenza delle decisioni di entrata e di spesa, che i Sindaci siano tenuti a presentare una relazione di fine mandato.

La relazione di fine mandato, redatta dal responsabile del servizio finanziario o dal Segretario generale, deve essere sottoscritta dal Sindaco non oltre il sessantesimo giorno antecedente la data di scadenza del mandato. Entro e non oltre quindici giorni dopo la sottoscrizione della relazione, essa deve risultare certificata dall’organo di revisione dell’ente locale e nei tre giorni successivi la relazione e la certificazione devono essere trasmesse dal sindaco alla sezione regionale di controllo della Corte dei conti. La relazione di fine mandato e la certificazione sono pubblicate sul sito istituzionale del comune da parte del Sindaco entro i sette giorni successivi alla data di certificazione effettuata dall’organo di revisione dell’ente locale, con l’indicazione della data di trasmissione alla sezione regionale di controllo della Corte dei conti.

La relazione di fine mandato contiene la descrizione dettagliata delle principali attività normative e amministrative svolte durante il mandato, con specifico riferimento a:

a) sistema ed esiti dei controlli interni;

b) eventuali rilievi della Corte dei conti;

c) azioni intraprese per il rispetto dei saldi di finanza pubblica programmati e stato del percorso di convergenza verso i fabbisogni standard;

d) situazione finanziaria e patrimoniale, anche evidenziando le carenze riscontrate nella gestione degli enti controllati dal comune ai sensi dei numeri 1 e 2 del comma primo dell’articolo 2359 del codice civile, ed indicando azioni intraprese per porvi rimedio;

e) azioni intraprese per contenere la spesa e stato del percorso di convergenza ai fabbisogni standard, affiancato da indicatori quantitativi e qualitativi relativi agli output dei servizi resi, anche utilizzando come parametro di riferimento realtà rappresentative dell’offerta di prestazioni con il miglior rapporto qualità‐costi;

f) quantificazione della misura dell’indebitamento comunale.

In caso di scioglimento anticipato del Consiglio comunale, la sottoscrizione della relazione e la certificazione da parte degli organi di controllo interno avvengono entro venti giorni dal provvedimento di indizione delle elezioni e, nei tre giorni successivi la relazione e la certificazione sono trasmesse dal Sindaco alla sezione regionale di controllo della Corte dei conti. La relazione di fine mandato è pubblicata sul sito istituzionale del comune.

Lo schema della relazione è stato approvato con Decreto interministeriale del 26 aprile 2013.

In caso di inerzia da parte dell’amministrazione, l’articolo 4, comma 6, del D.Lgs 149/2011 prevede sanzioni di natura pecuniaria.

La relazione di fine mandato rappresenta per gli stakeholders uno strumento importantissimo per valutare l’operato degli amministratori e le ricadute sociali prodotte dalla loro attività favorendo la crescita della fiducia.

 

Commissione di garanzia dei cittadini

Nel rispetto del principio costituzionale contenuto nell’art.1 secondo cui la sovranità appartiene al popolo, alcune amministrazioni comunali, sia pur nell’ambito e nel rispetto delle regole della democrazia rappresentativa, al fine di assicurare la più ampia partecipazione dei cittadini alla vita politica e amministrativa, affinché gli stessi possano inserirsi nella gestione di problematiche d’interesse pubblico, anche in funzione della crescita di una cittadinanza attiva e consapevole, in ogni Comune, hanno istituito una Commissione di Garanzia dei Cittadini.

Questa particolare commissione di fatto viene anche a colmare il vuoto creato dalla legge 191/2009, come modificata dal D.L. 2/2010 convertito con legge 42/2010 che ha disposto la soppressione del difensore civico.

I Comuni che hanno istituito la commissione15 l’hanno inserita nel loro statuto prevedendo alcuni punti fondamentali:

  1. La commissione è un organismo volontario;
  2. La scelta dei componenti deve essere fatta senza indicazione di partiti politici o sindacati;
  3. Possono far parte della commissione tutti i titolari di diritto di partecipazione che non si trovino in condizione di ineleggibilità, di incandidabilità e incompatibilità in base alle norme vigenti per essere eletti consiglieri comunali;
  4. Viene previsto un elenco di persone che non possono far parte della commissione come i dipendenti comunali, gli amministratori, i componenti del consiglio di amministrazione o degli organi direttivi e di controllo di aziende od enti controllati dal Comune, gli amministratori o i dirigenti di imprese che hanno contratti con il Comune o con le aziende, imprese, ecc. di cui alla lettera d) ovvero che ricevano, a qualsiasi titolo, sovvenzioni dagli stessi;
  5. L’incarico deve essere svolto a titolo completamente gratuito;
  6. Deve essere rispettata la parità di genere;
  7. Deve essere assicurata la presenza degli stranieri comunitari od extracomunitari residenti quale elemento di coesione e di integrazione;

La scelta dei componenti della commissione può avvenire mediante pubblico sorteggio tra quanti abbiano risposto ad un avviso pubblico.

Per quanto riguarda i compiti questi possono essere così riassunti:

  • Tutela non giurisdizionale dei diritti soggettivi e degli interessi legittimi dei cittadini, stranieri, apolidi, enti ed associazioni e alla tutela di interessi diffusi e collettivi nei confronti dell’ente locale e delle aziende dipendenti o comunque sottoposte a controllo o vigilanza oltre che nei confronti delle società alle quali il Comune abbia affidato la gestione dei pubblici servizi;
  • Rappresentanza dei bisogni della collettività comunale;
  • Promozione della partecipazione attiva dei cittadini alla gestione della cosa pubblica;
  • Trasmissione di segnalazioni e presentazione di proposte in materia di opere pubbliche e di manutenzione ordinaria e straordinaria degli edifici e della viabilità;
  • Trasmissione di segnalazioni relative ad abusi, disfunzioni, carenze e ritardi nei confronti dei cittadini utenti;
  • Presentazione di proposte in merito al funzionamento dei servizi pubblici;
  • Monitoraggio del rispetto delle norme sulla trasparenza;
  • Collaborazione alla programmazione di attività sociali, culturali e sportive al fine di contribuire all’aggregazione sociale e alla partecipazione civile.

Naturalmente il Consiglio comunale dopo aver approvato l’inserimento della Commissione in questione nello statuto deve anche deliberare un regolamento per definire la procedura di scelta dei candidati (e la loro eventuale revoca) e per definire compiti e procedure.

 

Conclusioni

Come abbiamo visto gli strumenti a disposizione dei cittadini sono tanti e molto diversi per cui se si vuole veramente partecipare al governo della città per far sentire le proprie ragioni non c’è che l’imbarazzo della scelta. Anche le cosiddette opposizioni avrebbero molto da imparare.

 

* l titolo di questo saggio è volutamente una citazione del famoso film di Francesco Rosi del 1970 «Uomini contro» tratto dal romanzo di Emilio Lussu Un anno sull’altopiano.

**Autore del «Manuale per un consigliere comunale di opposizione», de «Il Sindaco di tutti: come gestire il Comune per un risultato durevole», di «Utopia di un Comune e come realizzarla», «Abbecedario comunale» e di molti altri saggi.

1. Alla fine dell’800 negli Stati Uniti d’America crebbe la resistenza contro il dominio dei partiti nelle istituzioni e nella società favorendo la nascita del People’s Party

2. Legge 8 marzo 1994, n. 203 e D.lgs 25 luglio 1999, n. 286

3. Comune di Torino (art.2), Comune di Napoli (art.3, 1° comma, lettera a), Comune di Milano (art.1, 1° comma), Comune di Venezia (art. 2, 3° comma), Comune di Palermo (art.1, 1° comma), Comune di Modena (art. 3, 1° comma), Comune di Siena (art.1), ecc.

4. Le firme devono essere autenticate da parte dei soggetti abilitati ex art. 14 della legge 21 marzo 1990, n. 53 e successive modificazioni.

5. Si vedano ad esempio il referendum del 2001 (approvato con il 64% dei voti, l’esito è stato trasfuso nella legge costituzionale n. 3/2001), del 2006 (respinto con il 61,29% dei voti) e del 2016 (respinto con il 59,12% dei voti)

6. Fu tenuto il 18 giugno 1989 ed il sì ottenne l’88.03% dei voti.

7. TAR Lombardia, Milano sentenza del 16 giugno 1996, n. 801

8. Corte di Cassazione, Sezioni Unite Civili, Sentenza n. 1991 del 3 febbraio 2004

9. Consiglio di Stato, Sezione IV, Sentenza n. 4130 del 9 luglio 2011

10. TOFFOL, A. VALASTRO, Le regole locali della Democrazia Partecipativa, tendenze e prospettive dei regolamenti comunali, Centro Studi Giuridici e Politici della regione Umbria, Perugia, 2016

11. Per una trattazione diffusa mi permetto di rinviare al mio “Utopia di un Comune e come realizzarla” Roma, 2017, pag. 297

12. Vedi Regione Emilia e Romagna, L.R. 21 dicembre 2017, n. 24, art. 56

13. D.M. 9 giugno 2005 Procedura e schemi-tipo per la redazione e la pubblicazione del programma triennale, dei suoi aggiornamenti annuali e dell’elenco annuale dei lavori pubblici, ai sensi dell’articolo 14, comma 11, della L.109/94 e s.m.i. e D.M.11 novembre 2011 recante procedura e schemi-tipo per la redazione e la pubblicazione del programma triennale, dei suoi aggiornamenti annuali e dell’elenco annuale dei lavori pubblici e per la redazione e la pubblicazione del programma annuale per l’acquisizione di beni e servizi

14. ASSOCIAZIONE NAZIONALE PER LA RICERCA SCIENTIFICA SUL BILANCIO SOCIALE, Standard di base, Principi di redazione del bilancio sociale, Giuffrè Editore, Milano, 2013

15. Comune di Nettuno (RM), deliberazione n. 6 del 31 gennaio 2017

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