I Comuni devono accelerare l’adozione dei piani di sicurezza urbana integrata

Il decreto legge 20 febbraio 2017 n. 14, convertito con legge n.48/2017 ha introdotto disposizioni urgenti in materia di sicurezza urbana delle città 1.

L’art. 4 della nuova legge definisce sicurezza urbana il bene pubblico che afferisce alla vivibilità e al decoro delle città, da perseguire attraverso interventi di riqualificazione, anche urbanistica, sociale e culturale, e recupero delle aree o dei siti degradati, l’eliminazione dei fattori di marginalità e di esclusione sociale, la prevenzione della criminalità, in particolare di tipo predatorio, la promozione della cultura del rispetto della legalità e l’affermazione di più elevati livelli di coesione sociale e convivenza civile, cui concorrono prioritariamente, anche con interventi integrati, lo Stato, le Regioni e Province autonome di Trento e di Bolzano e gli enti locali, nel rispetto delle rispettive competenze e funzioni.

Si tratta di un modo nuovo per affrontare un problema vecchio che purtroppo in questi ultimi anni è aumentato notevolmente estendendosi anche a città di provincia dove un tempo la vita scorreva tranquilla ed assumendo aspetti talora molto preoccupanti.

Peraltro la Regione Emilia e Romagna sin dal 2003 2 aveva approvato una normativa sul sistema di Sicurezza urbana in base al quale molte città deliberarono una serie di azioni volte al conseguimento di una ordinata e civile convivenza nelle città e nel territorio regionale.

Il problema della sicurezza è comunque da tempo diffuso in tutta Europa, per cui nel novembre dell’anno 2006 si era tenuta a Saragozza la prima Conferenza del Forum europeo della sicurezza urbana, al termine della quale era stato redatto un Manifesto che all’art.1 stabilisce: «La sicurezza urbana è un bene comune essenziale, indissociabile da altri beni comuni, quali l’inclusione sociale, il diritto al lavoro, alla salute, all’educazione e alla cultura…».

Secondo Amato 3 «La sicurezza c’è, se i cittadini si sentono sicuri nelle case, nelle strade, nei negozi della città dove vivono, ma ad assicurarla…non concorrono soltanto le forze dell’ordine che presidiano le strade, concorrono altresì la conformazione dei quartieri, la conformazione e la struttura degli edifici, i caratteri della rete viaria, l’illuminazione stessa delle strade, la dotazione di telecamere e molte altre cose, grazie alle quali il reato lo si può prima prevenire e poi reprimere grazie alla scoperta dei suoi autori».

In questi ultimi anni il problema della sicurezza urbana si è andato ampliando e spostando sempre più verso il contrasto alle infiltrazioni della malavita organizzata nella società e nelle Pubbliche amministrazioni 4.

Si tratta di un nuovo terreno di battaglia che comporta un impegno civile maggiore e in merito al quale non sembra che molti amministratori pongano adeguata attenzione.

«Le città sono contesti locali in cui si scaricano emergenze di dimensione globale. Esse sono sottoposte all’onda d’urto delle illegalità, delle devianze, delle micro e macro–delinquenze, e sembrerebbe che facciano fatica a dare risposte adeguate, in termini di prevenzione e di contrasto, alla domanda di sicurezza dei cittadini» 5.

La legislazione vigente anche prima dell’entrata in vigore del citato D.L. 14/2017 metteva a disposizione dei Sindaci numerosi strumenti per prevenire questi fenomeni.

In particolare in base al Testo Unico degli Enti Locali (d’ora in avanti TUEL) il Sindaco sovrintende 6 :

a) all’emanazione degli atti che gli sono attribuiti dalla legge e dai regolamenti in materia di ordine e sicurezza pubblica;

b) allo svolgimento delle funzioni affidategli dalla legge in materia di pubblica sicurezza e di polizia giudiziaria;

c) alla vigilanza su tutto quanto possa interessare la sicurezza e l’ordine pubblico, informandone preventivamente il Prefetto.

In casi di emergenza connessi con il traffico o con l’inquinamento, ovvero per motivi di sicurezza urbana, il Sindaco può modificare gli orari degli esercizi commerciali, dei pubblici esercizi e dei servizi pubblici, nonché, d’intesa con i responsabili territorialmente competenti delle amministrazioni interessate, gli orari di apertura degli uffici pubblici localizzati nel territorio.

Il Sindaco deve intervenire per prevenire e contrastare:

a) le situazioni urbane di degrado o di isolamento che favoriscono l’insorgere di fenomeni criminosi, quali lo spaccio di stupefacenti, lo sfruttamento della prostituzione, l’accattonaggio con impiego di minori e disabili e i fenomeni di violenza legati anche all’abuso di alcool;

b) le situazioni in cui si verificano comportamenti quali il danneggiamento del patrimonio pubblico e privato o che ne impediscono la fruibilità e determinano lo scadimento della qualità urbana;

c) l’incuria, il degrado e l’occupazione abusiva di immobili tali da favorire le situazioni indicate ai punti a) e b);

d) le situazioni che costituiscono intralcio alla pubblica viabilità o che alterano il decoro urbano, quelle di abusivismo commerciale e di illecita occupazione di suolo pubblico;

e) i comportamenti che, come la prostituzione su strada o l’accattonaggio molesto, possono offendere la pubblica decenza anche per le modalità con cui si manifestano, turbando gravemente il libero utilizzo degli spazi pubblici o la loro fruizione o che ne rendono difficoltoso o pericoloso l’accesso.

Anche grazie al ruolo svolto dalla stampa è cresciuta notevolmente l’attenzione verso queste tematiche, ma il percorso è molto lungo ed occorre l’impegno di tutti i livelli della Pubblica Amministrazione.

La riforma del Titolo V della Parte seconda della Costituzione del 2001 ha introdotto un nuovo concetto, quello della sussidiarietà, che consiste nell’attribuzione della generalità dei compiti e delle funzioni amministrative agli enti locali, affidandone le responsabilità alle autorità territorialmente e funzionalmente più vicine ai cittadini.

Il diritto alla sicurezza ed alla qualità della vita urbana costituisce oggi una priorità che richiede, a fronte di problematiche complesse, l’azione congiunta e sinergica di più livelli di governo; proprio nell’ambito del rapporto di collaborazione tra Stato e enti locali è stato avviato un progetto denominato “Patti per la sicurezza” che consiste in: più fondi, più uomini, azioni mirate per la sicurezza, interventi per affrontare la questione dei rom, misure anticontraffazione, contrasto allo sfruttamento della prostituzione e all’abusivismo commerciale.

La nuova legge stabilisce che occorre l’azione congiunta di più livelli di governo, nell’ambito delle responsabilità di ciascuno, nonché la promozione di interventi per rendere effettivo il diritto alla sicurezza.

Spesso si registra uno stretto legame tra il disagio sociale, il degrado dei comportamenti civili e alcuni fenomeni di maggiore pericolosità e allarme, che ledono il diritto alla sicurezza, soprattutto nelle fasce deboli della popolazione.

Per questo vanno progressivamente eliminate nelle città le aree di degrado e di illegalità e, ferma restando la competenza delle Autorità di Pubblica Sicurezza, va ottimizzata l’integrazione con la polizia locale.

In particolare, la legge afferma che concorrono alla promozione della sicurezza integrata gli interventi per la riqualificazione urbana e per la sicurezza nelle periferie delle città metropolitane e dei comuni capoluogo di provincia finanziati con il fondo di cui all’articolo 1, comma 140, della legge n. 232/2016.

L’art. 5 della medesima legge prevede che con appositi Patti sottoscritti a livello locale, nel rispetto di linee guida adottate, su proposta del Ministro dell’interno, con accordo sancito in sede di Conferenza Stato‐città e autonomie locali, possono essere individuati, in relazione alla specificità dei contesti, interventi per la sicurezza urbana, tenuto conto anche delle esigenze delle aree rurali confinanti con il territorio urbano al fine di perseguire prioritariamente i seguenti obiettivi:

  • Prevenzione e contrasto dei fenomeni di criminalità diffusa e predatoria, attraverso servizi e interventi di prossimità, in particolare a vantaggio delle zone maggiormente interessate da fenomeni di degrado, anche coinvolgendo, mediante appositi accordi, le reti territoriali di volontari per la tutela e la salvaguardia dell’arredo urbano, delle aree verdi e dei parchi cittadini e favorendo l’impiego delle forze di polizia per far fronte ad esigenze straordinarie di controllo del territorio, nonché attraverso l’installazione di sistemi di videosorveglianza;
  • Promozione e tutela della legalità, anche mediante mirate iniziative di dissuasione di ogni forma di condotta illecita, compresi l’occupazione arbitraria di immobili e lo smercio di beni contraffatti o falsificati, nonché la prevenzione di altri fenomeni che comunque comportino turbativa del libero utilizzo degli spazi pubblici;
  • Promozione e rispetto del decoro urbano, anche valorizzando forme di collaborazione inter-istituzionale tra le amministrazioni competenti, finalizzate a coadiuvare l’ente locale nell’individuazione di aree urbane su cui insistono plessi scolastici e sedi universitarie, musei, aree e parchi archeologici, complessi monumentali o altri istituti e luoghi della cultura o comunque interessati da consistenti flussi turistici, ovvero adibite a verde pubblico, da sottoporre a particolare tutela;
  • Promozione dell’inclusione, della protezione e dellasolidarietà sociale mediante azioni e progetti per l’eliminazione di fattori di marginalità anche valorizzando la collaborazione con enti o associazioni operanti nel privato sociale, in coerenza con le finalità del Piano nazionale per la lotta alla povertà e all’esclusione sociale.

Al fine di rafforzare il ruolo dei Sindaci con l’art. 8 della citata legge 48/2017, il TUEL è stato integrato come segue:

  • Ampliamento del potere di adozione di ordinanze contingibili e urgenti già previsto dall’art. 50 in relazione all’urgente necessità di interventi volti a superare situazioni di grave incuria o degrado del territorio, dell’ambiente e del patrimonio culturale o di pregiudizio del decoro e della vivibilità urbana, con particolare riferimento alle esigenze di tutela della tranquillità e del riposo dei residenti, anche intervenendo in materia di orari di vendita, anche per asporto, e di somministrazione di bevande alcoliche e superalcoliche;
  • Adozione di specifici regolamenti sul decoro urbano;
  • Emanazione inqualità di ufficiale di Governo di provvedimenti diretti a tutelare l’integrità fisica della popolazione e a prevenire e contrastare l’insorgere di fenomeni criminosi o di illegalità, quali lo spaccio di stupefacenti, lo sfruttamento della prostituzione, la tratta di persone, l’accattonaggio con impiego di minori e disabili, ovvero che riguardino fenomeni di abusivismo, quale l’illecita occupazione di spazi pubblici, o di violenza, anche legati all’abuso di alcool o all’uso di sostanze stupefacenti.

Gli interventi di controllo del territorio possono essere più efficaci se ricollocati nell’ambito di politiche sociali e di piani condivisi di riqualificazione del tessuto sociale e dei contesti urbani, nella cui realizzazione il Comune è già impegnato.

Ciascun Comune deve assicurare la propria disponibilità a partecipare anche con proprie risorse – finanziarie, logistiche e strumentali – all’attuazione di specifici progetti ed iniziative in materia di sicurezza urbana, suscettibili di formalizzazione ed approvazione nelle modalità di cui al punto precedente.

Pertanto ogni Comune dovrà predisporre un Progetto di sicurezza integrata partecipata con particolare riguardo alle seguenti finalità:

  1. Aumentare la vivibilità nei territori del Comune;
  2. Prevenire e contrastare il degrado urbano, i fenomeni di inciviltà e violazioni della legalità, con particolare attenzione verso le fasce giovanili, i fenomeni di violenza di genere, la scarsa percezione di sicurezza da parte degli anziani;
  3. Formare il personale per metterlo in grado di affrontare e di prevenire questo problema in tutti i Servizi;
  4. Incrementare nei cittadini la percezione di prossimità delle istituzioni;
  5. Implementare il concetto di città-comunità, in cui sia possibile sviluppare capitale sociale;
  6. Incentivare e sostenere azioni innovative.

In analogia a quanto fatto già da alcuni Comuni è opportuno promuovere iniziative per sottoporre al Prefetto di ciascuna provincia (in base ad un progetto del Ministero dell’Interno) la stipula di un “Patto per la città sicura” contenente progetti mirati e azioni coordinate, volte al contenimento e alla risoluzione dei fenomeni di criminalità diffusa, della droga, del disagio giovanile, del disagio sociale e del degrado urbano in genere, come meglio specificato in precedenza.

Per monitorare lo stato di operatività degli strumenti attivati per la sicurezza urbana, la Presidenza del Consiglio dei Ministri ha elaborato una serie di indicatori su: presidio del territorio, forze di polizia locale, contrasto alla criminalità, antidroga, ecomafia, usura, reinserimento detenuti, illuminazione urbana, sicurezza stradale, ecc.

È prevista anche l’attivazione di un tavolo in ogni prefettura per monitorare lo stato di avanzamento dei vari “Patti”.

La nuova normativa, pur apprezzabile, è però limitata ad una visione ancora ristretta della complessa problematica in quanto coinvolge solamente gli organi periferici del Ministero dell’interno, le Forze dell’ordine e i Comuni nel loro complesso, lasciando fuori altre amministrazioni che hanno importanti compiti come l’Ispettorato nazionale del lavoro (per tutte le questioni relative al lavoro nero, allo sfruttamento e al caporalato) e le Aziende sanitarie locali (per quanto riguarda la prevenzione e la cura delle dipendenze).

Un problema crescente è rappresentato infatti dalla diffusione della droga, delle sale gioco e delle slot machine che generano gravissime patologie.

Per quanto riguarda le tossicodipendenze i Comuni, oltre alle misure di contrasto allo spaccio di sostanze stupefacenti ex art. 13 del citato D.L. 14/2017, devono organizzare strategie di intervento sul fronte della prevenzione, della riduzione del danno, dell’accoglienza, del reinserimento socio-lavorativo e della promozione di stili di vita sani.

In merito invece alle sale da gioco e alle macchine elettroniche da gioco è necessario che ogni Comune adotti un regolamento per evitare che siano installate nei pressi di aree sensibili 7. Il comma 936 dell’art.1 della legge 208/2015 prevedeva che la Conferenza Unificata definisse le caratteristiche dei punti di vendita ove si raccoglie gioco pubblico, nonché i criteri per la loro distribuzione e concentrazione territoriale, al fine di garantire i migliori livelli di sicurezza per la tutela della salute, dell’ordine pubblico e della pubblica fede dei giocatori e di prevenire il rischio di accesso dei minori di età.

Con l’art. 6-bis della legge 96/2017 di conversione in legge del D.L. 50/2017 è stata disposta la riduzione delle slot machine installate in base al quale è stato emanato il D.M. 25 luglio 2017.

La presenza nel territorio di situazioni di illegalità derivanti da dipendenze o da patologie di natura psichiatrica a mio avviso richiederebbe che nei “Patti” a livello provinciale venissero coinvolte anche le Aziende sanitarie locali che hanno servizi specifici per la cura di queste vere e proprie malattie che possono prendere in carico i soggetti e, oltre a curarli, monitorarne le condizioni di salute al fine di evitare che possano commettere violenze alle persone o alle cose.

Occorre comunque ampliare gli strumenti di competenza del Comune rendendo più incisivi i regolamenti della sicurezza urbana stimolando la stipula di accordi per l’attuazione di politiche integrate.

Di recente si è avuta una crescita sensibile dei reati a rilevanza sociale: in particolare dei femminicidi, per cui, in considerazione della gravità della situazione, la Camera dei deputati con delibera in data 27 luglio 2016 aveva costituito una Commissione parlamentare di inchiesta 8.

Con il comma 359 della legge 232/2016 sono stati destinati nuovi fondi a favore del Piano d’azione straordinario contro la violenza sessuale e di genere, istituito con gli artt. 5 e 5-bis del D.L. 93/2013 convertito in legge n.119/2013.

Un problema a parte, evidenziato di recente a causa di un gravissimo episodio verificatosi nel 2017 a Torino, è rappresentato dalla sicurezza delle manifestazioni.

A questo proposito il Capo del Dipartimento della Pubblica sicurezza in una circolare del 7 giugno 2017 ha puntualizzato i due capisaldi del sistema:

  • Safety: sono le misure strutturali a salvaguardia dell’incolumità delle persone che devono essere verificate da parte degli organizzatori e dei Comuni e senza le quali non è possibile consentire lo svolgimento di alcuna manifestazione. I Sindaci dovranno valutare le aree, la rilevazione numerica ai varchi d’accesso fino all’esaurimento della capacità ricettiva, prevedere percorsi separati per il deflusso del pubblico con indicazione dei varchi e adottare tutti i provvedimenti di loro competenza per vietare la vendita di alcolici e di bevande in vetro, ecc.;
  • Security: sono i servizi di ordine e sicurezza pubblica affidati alla Questura che prevedono la partecipazione delle Forze dell’ordine per mappare la videosorveglianza al fine di collegarla con la sala operativa, svolgere una intensa attività di prevenzione sul territorio, svolgere controlli e bonifiche nei luoghi a rischio;

In particolare la circolare raccomanda:

  1. Previsione di un’adeguata protezione nelle aree interessate dall’evento, attuando attenti controlli con frequenti ed accurate ispezioni e verifiche, soprattutto nei luoghi in cui più facilmente possono essere celate insidie, mediante l’ausilio di personale specializzato di adeguate attrezzature tecnologiche;
  2. Individuazione di nuove aree di rispetto e pre-filtraggio, al fine di realizzare i controlli sulle persone, valutando se possibile l’adozione di impedimenti, anche fisici, all’accesso di veicoli alle aree pedonali;
  3. Opportuna sensibilizzazione degli operatori impiegati nei vari servizi, affinché mantengano un elevato e costante livello di attenzione e professionalità, con appropriate ed adeguate misure di autotutela, specie a salvaguardia della propria ed altrui incolumità.

Con una Direttiva del 28 luglio 2017 il Ministero dell’interno ha infine distinto tra manifestazioni in luogo pubblico, che richiedono agli organizzatori l’onere di avvisare il questore, e manifestazioni di pubblico spettacolo, sottoposte ad autorizzazione.

Ma oramai le città funzionano senza sosta H24 per cui la notte diviene in molte grandi città un tempo importante da governare per prevenire eccessi e reati di ogni genere; è nata così in alcune città metropolitane l’idea del “Sindaco di notte” 9: una sorta di delega per tutte le problematiche notturne della città.

È evidente l’importanza della predisposizione di un progetto di informazione e di comunicazione appropriato che coinvolga in maniera adeguata tutti i cittadini superando i comportamenti omertosi o apatici, cui purtroppo si assiste molto di frequente.

Alcuni Comuni hanno messo a punto anche un manuale.

Indispensabile è infatti il ruolo che possono svolgere i cittadini i quali devono essere resi partecipi del progetto e coinvolti in azioni positive10, unitamente alle forze sociali, al mondo del lavoro, ma anche a quello della scuola11 per sensibilizzare i giovani su questo tema importantissimo e per formarne la coscienza, organizzando incontri periodici nelle scuole12, possibilmente con la partecipazione di magistrati, ufficiali delle Forze dell’ordine, ecc.

Sarebbe molto opportuno collegare gli strumenti previsti nel “Patto” con l’Agenda urbana per lo sviluppo sostenibile approvata dall’ONU nell’ambito del Progetto Horizon 2030 che prevede all’obiettivo 10 la riduzione delle disuguaglianze, all’obiettivo 11 rendere le città più inclusive, più sicure e sostenibili e all’obiettivo 16 il rafforzamento delle istituzioni.

Ma la cosa più importante è far crescere a livello locale la cultura della legalità (sin dalle scuole) e rafforzare il ruolo delle comunità.

 

Note:

  1. L’autore ha firmato il «Manuale per un consigliere comunale di opposizione», il «Il Sindaco di tutti», «Utopia di un Comune e come realizzarla», «Abbecedario comunale» e molti altri saggi.
  2. Legge regionale n. 24 del 2003
  3. G.AMATO, prefazione a A.PAINO, La sicurezza urbana, Maggioli Editore, Santarcangelo di Romagna, 2010
  4. Il fatto è stato denunciato più volte sia dal Procuratore Generale della Corte dei Conti che dal Procuratore Generale presso la Corte di Cassazione
  5. F. Zanonato, Sindaco di Padova dal 1993 al 1999 e dal 2013 al 2014
  6. F. BRUGNOLA, Il Diritto alla sicurezza urbana, in AA.VV. Piccolo sussidiario del buon governo: appunti, dispense e materiali per la formazione, Herald Editore, Roma 2011
  7. Consiglio di Stato, Sez. II n. 3323/2015
  8. Pubblicata sulla G.U. n. 184/2016
  9. L Montanari, Il Sindaco di notte, La Repubblica, pag. 30 del 30 marzo 2016
  10. ROCCARI, Sicurezza urbana, analisi del legame tra ambiente costruito e criminalità, Exeo Editore, Padova, 2011, pag.96
  11. CENSIS I nuovi termini della coesione sociale: un mese di sociale, Franco Angeli, Milano, 2003, passim
  12. A.GALDI, F.PIZZETTI, I Sindaci e la sicurezza urbana. Le ordinanze sindacali e i loro effetti, Donzelli Editore, Roma, 2012, pag.74
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