L’impatto del Sars-Covid-2 sui diritti umani: ritorno alla vecchia normalità o al futuro?

1. La crisi innestata dall’epidemia di Sars-COVID-2, e dalle scelte fatte per combatterla, ha prodotto una forte pressione sulla protezione, internazionale e nazionale, dei diritti umani1, con ricadute sistemiche. Così, in un clima di chiusura generalizzata dei confini nazionali, non soltanto fisici quanto anche giuridici ed etico-politici, vari giuristi hanno analizzato gli effetti sui diritti umani delle misure prese dal governo italiano alla stregua del solo ordinamento interno: al di fuori, cioè, del quadro internazionale fornito a livello regionale dalla Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (CEDU)2 e, a livello globale, dal Patto sui diritti civili e politici (PDCP) e da quello sui diritti economici, sociali e culturali (PDESC)3. Di tali strumenti l’Italia è parte. Un simile approccio, che accomuna detrattori e difensori della prassi giuridico-amministrativa inaugurata dal governo in carica, risulta fuorviante.

E’ un fatto che il dibattito lato sensu politico sul (modo di affrontare il) Sars.COVID-2 all’inizio sia ruotato attorno ad un contributo4 non condivisibile, ma utile come spunto introduttivo. Vi si distingueva tra il sistema a posteriori della cura dei malati e quello fondato, invece, sul contenimento. Il primo, esemplificato dalla famosa uscita sull’immunità di gregge del premier Johnson, era proposto da RU e altri paesi; il secondo invece, secondo l’autore richiamato, sarebbe quello adottato da Cina, Corea del Sud e Taiwan. Orbene, il primo portava a conseguenze drammatiche per il numero dei morti (in particolare nella fascia debole della popolazione), nel mentre consentiva il sostanziale rispetto dei diritti e della vita democratica per il Paese. Il secondo, che tendeva a proteggere la popolazione nel suo complesso, comportava invece inevitabili e gravi conseguenze sotto il profilo del rispetto dei diritti umani. Si è dimostrato in altra sede5 come le cose stiano diversamente, e come anzi le due alternative, se portate con coerenza all’estremo, presentino inquietanti punti di convergenza; piuttosto, la risposta coreana e taiwanese – quella, per capirci, del contenimento moderato – ben distante dal modello cinese e dalle sue varianti europee, ha consentito, anche per l’efficienza con cui è stata condotta, una limitazione assai minore dei diritti in capo ai cittadini di quegli Stati6.

D’altro canto, e soprattutto, le risposte radicali all’epidemia si sono rivelate autentici grimaldelli per la messa in discussione del sistema dei diritti, e dello stesso ordinamento democratico. Ne abbiamo drammatici esempi: per un verso lo stato di emergenza7 è stato proclamato in Ungheria, ufficialmente per consentire una guida centralizzata dell’emergenza sanitaria. Orbene, la prima applicazione dei poteri straordinari conferita al premier Orban8 è stata l’abrogazione della legge che consente di registrare l’avvenuto cambiamento di sesso9. Di converso, siamo stati inondati in questi mesi da immagini sconcertanti provenienti dal Brasile, con il presidente che passa tra ali di folla invocanti il colpo di Stato (contro chi? Contro chi vuole privarli della libertà di muoversi a piacimento, evidentemente), per non parlare del non plus ultra, i gruppi di cittadini armati che si radunano in una serie di città USA, inneggiando al Presidente Trump contro i “poteri forti” che, nelle città e a livello di Stati, hanno praticato il lockdown.

Non deve inoltre sfuggire10 come la prassi decisoria instauratasi in Italia nei mesi dell’emergenza, posta quasi da subito sotto attacco davanti ai giudici amministrativi11, sia ormai nell’occhio del ciclone12; la stessa recente rinuncia da parte del governo al tentativo di ribadire (tramite DPCM!) la prosecuzione dello stato di emergenza fino a dicembre ne è testimonianza. Dobbiamo chiederci allora se sono davvero queste le alternative tra le quali vogliamo restare imprigionati: sospensione centralizzata a tempo indeterminato dei diritti in nome degli interessi (veri e/o presunti) della collettività, oppure ritorno alla normalità, nel senso del libero dispiegarsi dei diritti dei singoli, intesi come via libera al selvaggio prevalere (della somma) di egoismi individualistici. Non invece emersione di nuovi diritti di gruppo, o meglio di un modo di sviluppare magari gli stessi diritti in termini più solidali, di comunità?

E’ il momento di procedere a una ricostruzione della trama giuridica (rectius, giuridico-politica) sviluppatasi in questi mesi, alla luce dei principali strumenti internazionali a tutela dei diritti umani.

2. A differenza di quanto avviene nella maggior parte dei Paesi del continente, la nostra Costituzione non prevede lo stato di emergenza. Si limita a dettare previsioni, all’art. 78, per la Dichiarazione dello stato di guerra: “le Camere deliberano lo stato di guerra e conferiscono al governo i poteri necessari”. Il Costituente ha scelto di non prendere in considerazione la proclamazione dello stato di emergenza per non creare precedenti pericolosi, tali cioè da (ri-)aprire la via a derive autoritarie. Decenni dopo, e a seguito di gravi eventi emergenziali naturali che hanno trovato il nostro Paese puntualmente impreparato anche sotto il profilo della strumentazione giuridico-amministrativa, il legislatore ha ritenuto di ovviare, inserendo lo stato di emergenza all’art. 24 del Codice della protezione civile13 .

In base al par. 1 di tale strumento, “al verificarsi degli eventi che, a seguito di una valutazione speditiva svolta dal Dipartimento della protezione civile sulla base dei dati e delle informazioni disponibili e in raccordo con le Regioni e Province autonome interessate, presentano i requisiti di cui all’articolo 7, comma 1, lettera c)14, ovvero nella loro imminenza, il Consiglio dei ministri, su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri, formulata anche su richiesta del Presidente della Regione o Provincia autonoma interessata e comunque acquisitane l’intesa, delibera lo stato d’emergenza di rilievo nazionale, fissandone la durata e determinandone l’estensione territoriale con riferimento alla natura e alla qualità degli eventi e autorizza l’emanazione delle ordinanze di protezione civile di cui all’articolo 25.”15

Proprio il fatto che la compressione dei diritti sia possibile tramite ordinanze “nel rispetto dei principi generali dell’ordinamento e delle norme UE” indica che, malgrado il ricorso al termine “deroga”, la misura nelle intenzioni del legislatore non sia destinata ad eccedere le limitazioni previste dalla Costituzione in materia di applicazione dei singoli diritti. Mancano tuttora, nell’ordinamento, disposizioni che prevedano forme di compressione più radicale dei diritti umani, tale da sospenderne l’applicazione16.

Venendo all’epidemia di Sars-Covid-2, il governo procedeva alla Dichiarazione dello stato di emergenza il 31 gennaio 2020 in termini che, a ben vedere, non lasciavano presagire quanto sarebbe avvenuto più tardi; ciò è dimostrato dalla stessa passività istituzionale, ai diversi livelli, nelle settimane immediatamente successive. Il preambolo della Dichiarazione fa generico riferimento ad una situazione di grave crisi internazionale, manifestatasi con la proclamazione dello stato di emergenza globale da parte dell’OMS il 30 gennaio. Per l’attuazione delle misure che si renderanno necessarie si provvederà tramite ordinanze del Capo della protezione civile, giusta l’art. 25 D.Lgs. 1 del 2018. In sostanza, con la Dichiarazione l’Italia si dà gli strumenti per fare la sua parte, in ipotesi rimanendo in seconda linea, nel quadro internazionale della lotta all’epidemia.

A seguito della Dichiarazione del 31 gennaio, venivano emanate, oltre alle ordinanze del capo della protezione civile ex art. 25 D. Lgs 1 2018, anche una serie di ordinanze, talora contraddittorie con le prime, da parte di governatori regionali e sindaci, donde il sorgere di una situazione confusa. L’ordinanza è in effetti strumento del Presidente della regione (e in taluni casi del sindaco) oltre che del capo della protezione civile ma, in stato di emergenza, si presume una prevalenza del secondo. Il governo interveniva con il D.L. 6 del 23 febbraio recante “misure urgenti in materia di contenimento e gestione dell’emergenza epidemiologica da COVID-19”, convertito poi, con modificazioni, con legge n. 13 (5 marzo)17. Il decreto-legge prevedeva che, di fronte al peggiorare della situazione, il governo intervenisse con misure di contenimento attuative della dichiarazione dello stato di emergenza prese con DPCM, sentiti i ministri e presidenti di regione competenti. Al decreto-legge facevano seguito una serie di DPCM di attuazione in data: 23 febbraio (coevo quindi al D.L. in relazione a misure di contenimento in comuni di Lombardia e Veneto)18, 25 febbraio (che allargava le misure a comuni di Liguria ed Emilia-Romagna)19, 1 marzo (ulteriore allargamento)20, 4 marzo (quest’ultimo imponeva la sospensione a livello nazionale per determinate attività, con divieti assoluti e previsione di sanzioni penali)21, 8 marzo, che inaspriva le misure sia nella zona rossa sia a livello nazionale22. La qualità restrittiva delle misure contenute nei decreti del presidente del Consiglio conosceva a questo punto un salto di qualità con il DPCM 9 marzo23, modificato in senso ulteriormente restrittivo dai successivi DPCM 11 marzo24 e 22 marzo25.

Va poi segnalato il Decreto-legge n. 19 del 25 marzo 2020 che prorogava al 13 aprile le misure inizialmente prese fino al 3 aprile26. Lo strumento del Decreto-legge è stato inoltre utilizzato in ambiti settoriali27 (es.: misure per la regolare conclusione dell’anno scolastico) e di natura economica, anche ai fini della riorganizzazione del Paese in prospettiva della ripartenza. Resta che a tutt’oggi le misure relative alla restrizione/sospensione dei diritti sono state assunte tramite DPCM (cui si aggiungono decreti ministeriali28) emanati sulla base di una legge ordinaria, la legge n. 13 del 5 marzo di conversione del DL n. 6 del 23 febbraio (e successivamente del decreto-legge 19 del 25 marzo), che a sua volta dava concreta applicazione alla dichiarazione dello stato di emergenza avvenuta oltre un mese prima.

Il quesito che si pone è quello del se il procedimento seguito sia congruo con la pesantezza, quanto meno a partire da un certo momento, delle misure prese. Ciò al netto di ogni valutazione sulla gravità dell’epidemia per sé, e soprattutto del come il virus abbia potuto manifestarsi con tale effetti distruttivi nel nostro Paese, così come in Francia, Spagna, RU e Belgio (oltre che negli SU e in America latina), mentre nulla del genere si è verificato, oltre che nei citati paesi dell’Asia orientale (Taiwan e Corea del Sud), in una serie di Stati europei differenti da quelli ora indicati29. Tali profili, pur meritevoli di approfondimento, non costituiscono, almeno in via diretta, oggetto del presente contributo30. Per rispondere al quesito, l’attenzione si deve dapprima concentrare sugli strumenti vigenti di tutela internazionale dei diritti umani, come quadro di qualificazione delle scelte di governo qui in esame.

3. Sia la CEDU che il PDCP prevedono una disposizione di deroga alla tutela dei diritti umani ivi riconosciuti e disciplinati, rispettivamente all’art. 15 della prima e all’art. 4 del secondo, e ciò alle condizioni stabilite dai parr. 3 di entrambi gli strumenti31. La disposizione di cui al par. 1 di entrambi gli strumenti, indica (con alcune differenze), le condizioni alle quali uno Stato può sospendere l’applicazione dei diritti previsti dallo strumento stesso32. L’aspetto centrale della rigida formulazione della possibilità di deroga per emergenza33 nel diritto internazionale dei diritti umani non va cercata nella previsione di una simile possibilità; si tratta invero di una misura presente “anche in altri testi convenzionali, a significare l’insopprimibile pulsione dello Stato ad agire libero da vincoli quando, in situazioni di forza maggiore e/o di estremo pericolo, ne siano in gioco la sicurezza o addirittura l’esistenza”34. L’aspetto centrale di detta formulazione consiste piuttosto nel fatto che gli Stati parte a tali trattati consentano a limitare e procedimentalizzare (e nel modo descritto) la possibilità di ricorso unilaterale alla deroga35. Quanto ai Trattati sui diritti umani che non contemplano tale disposizione36: è segno che gli Stati parte non intendono rinunciare una volta per tutte alla possibilità di utilizzare (liberamente) la clausola di deroga o eccezione37. E’ quanto dire che esiste una radicale differenza tra i limiti che a livello internazionale gli Stati incontrano in materia di deroga al rispetto dei diritti civili e politici, rispetto al libero ricorso a detta deroga ove si verta dei diritti economico-sociali e culturali.

Comportando la sospensione dell’applicazione del trattato cui inerisce, la clausola di deroga non va confusa con le clausole restrittive che, nei diversi strumenti internazionali, servono a limitare lo specifico ambito applicativo di determinate disposizioni. In particolare, gli artt. 5 e 8-11 CEDU, dedicati rispettivamente a: diritto alla libertà personale, rispetto della vita familiare, libertà di pensiero, coscienza e religione, libertà di espressione, libertà di riunione e di associazione, sono costruiti in base ad uno schema ricorrente, in base al quale il diritto viene enunciato al par. 1, mentre al par. 2 si indicano le misure restrittive nell’applicazione del diritto cui lo Stato può ricorrere. Così l’art. 5 par. 2 lett. e) indica, tra i motivi che legittimano la detenzione regolare di una persona, quello di “prevenire la propagazione di una malattia contagiosa”. L’art. 11, premesso che le uniche restrizioni al normale esercizio del diritto di riunione e associazione debbono essere previste per legge, indica doversi trattare di misure resesi necessarie in una società democratica “per la sicurezza nazionale, l’ordine pubblico, la difesa dell’ordine e la prevenzione dei disordini e altri reati, per la protezione della salute e della morale, e per la protezione dei diritti e libertà altrui”. Il par. 2 dell’art. 9 prevede un limite analogo per la libertà di manifestare il proprio credo religioso. Viene ancora in rilievo l’art. 2 del Protocollo 4 alla CEDU, relativo alla libertà di circolazione, alla stregua del quale il regolare esercizio di tale libertà può essere oggetto di restrizioni solo per motivi tassativi, previsti dalla legge, quali le restrizioni che costituiscono “in una società democratica misure necessarie alla sicurezza nazionale … alla protezione della sanità”38. A chiusura del Titolo I, diritti e libertà, l’art. 18 CEDU pone poi un solenne caveat, stabilendo che le limitazioni previste alle libertà di cui alle precedenti disposizioni non possono essere poste che “per lo scopo per il quale erano state previste”. In termini sostanzialmente convergenti si esprimono gli artt. 18 par. 3 (libertà di religione) e 21-22 par. 2 (libertà di riunione e di associazione) del PDCP. Agli artt. 12-13 quest’ultimo conferma solennemente la libertà di movimento per chiunque si trovi legalmente in uno Stato diverso dal proprio, nonché di lasciare il Paese in cui si trova, compreso il proprio; tali diritti sono soggetti solo a quelle restrizioni che siano previste dalla legge, siano necessarie per proteggere la sicurezza nazionale, l’ordine pubblico, la salute e la moralità pubbliche, ovvero gli altrui diritti e libertà e siano compatibili con gli altri diritti riconosciuti dal Patto medesimo.

In definitiva: fino a quando uno Stato mette in campo misure restrittive di singoli diritti che non vanno oltre quanto previsto dalle clausole limitative di CEDU o PDCP, dichiari o meno lo stato di emergenza, non deve fare alcuna notifica; quando invece le misure prese vadano oltre, o riguardino diritti in relazione ai quali il Trattato non prevede misure limitative, solo l’avvenuta notifica (al Segretariato CoE o, rispettivamente, a quello delle Nazioni Unite) della proclamazione dello stato di emergenza pone, in principio, lo Stato al riparo dalle conseguenze del suo operato. Nella presente crisi, una serie di Paesi europei, ben 10, ha in effetti fatto ricorso all’art. 15 CEDU per giustificare le misure prese a livello nazionale39. La forma spesso cauta e “possibilista” di tali notifiche40 lascia pensare che questi Stati, al momento di prendere misure emergenziali, abbiano fatto la notifica nell’incertezza del dove lo sviluppo di ulteriori misure di contenimento dell’epidemia avrebbero potuto portarli. In ciò hanno seguito il precedente della Georgia nel 2006, che aveva notificato lo stato di emergenza proclamato, nel 2006, in occasione dell’epidemia aviaria41.

4. Se la proclamazione da parte di uno Stato parte alla Convenzione dello stato di emergenza a fini di contrasto dell’epidemia aviaria, certo assai meno pericolosa del Sars-COVID-2, non ha suscitato alcuna reazione in ambito CEDU, era prevedibile che lo stesso sarebbe stato nel caso dell’epidemia in corso, definita pandemia da parte dell’OMS. Tanto più sorprendente è allora che l’Italia non vi abbia provveduto42. E’ vero che lo Stato italiano, come ogni altro del resto, può affrontare come crede le situazioni di grave pericolo, ma è altresì evidente che solo il ricorso alla procedura di notifica di cui all’art. 15 par. 3 CEDU avrebbe dimostrato fuor d’ogni dubbio “la preoccupazione da parte italiana di garantire che, pur nel fronteggiare una crisi tanto grave da mettere ‘in pericolo la vita della Nazione’, le limitazioni dei diritti fondamentali restino nei limiti di quanto strettamente necessario”43. Quanto al fatto che anche altri Paesi di tradizionale appartenenza alla Convenzione abbiano proclamato lo stato di emergenza senza procedere alla notifica, ciò è dovuto a cause differenti: taluni Stati non hanno preso inizialmente misure di sorta (RU, Paesi Bassi), trovandosi poi costretti ad andare al seguito degli eventi (RU in particolare, mentre l’Olanda è rimasta nei limiti di misure restrittive). Altri Stati hanno fatto ricorso a misure, preparate per tempo, che hanno consentito loro di affrontare la crisi con misure certo limitative ma non sospensive dei diritti (Germania, Portogallo). Più difficile, in effetti, è spiegare la mancata notifica dello stato di emergenza da parte di Francia44, Spagna45 e, soprattutto, Italia.

Soffermando l’attenzione sul nostro Paese, proprio il comportamento passivo nelle prime settimane successive alla proclamazione dell’emergenza ben può spiegare l’iniziale assenza di notifica46. Resta che le misure successive, in particolare a partire dal DPCM del 9 marzo, ben difficilmente possono essere fatte rientrare tra quelle di ordinario restringimento delle libertà, individuali e collettive. Non si tratta, in altre parole, di semplice restringimento dei diritti di circolazione, riunione, associazione, lavoro e di iniziativa economica, come pur è stato detto da qualificati costituzionalisti47; tali misure interferiscono intanto, pesantemente, anche con l’esercizio di altri diritti: culto, educazione48, vita familiare e, soprattutto il diritto alla libertà, individuale e collettiva, il diritto alla privacy e quello alla libertà scientifica49. La ratio di tali misure sta d’altra parte nella tutela del diritto alla salute: l’art. 32 Cost. afferma trattarsi di diritto fondamentale dell’individuo e nel contempo di interesse della collettività, sottolineando che nessuno può essere sottoposto ad un trattamento sanitario se non per obbligo di legge, con l’unico limite del il rispetto della dignità della persona umana. E’ certo una statuizione forte, sostanzialmente priva di quelle clausole limitanti che sono invece presenti per quanto riguarda il diritto di circolazione e soggiorno50, il diritto di riunione51, la libertà di culto52, la libertà di iniziativa economica53.

Il punto è che le misure di confinamento assunte a partire dall’8-9 marzo hanno di fatto paralizzato, fino a sospenderlo, quel diritto di libertà, collocato non a caso (art.13) all’inizio del titolo I (rapporti civili) della parte prima della Costituzione, “Diritti e doveri dei cittadini”. Questo stabilisce che la libertà personale è inviolabile, e non può subire restrizioni se non per atto motivato dell’autorità giudiziaria e nei soli casi e modi previsti dalla legge. Eventuali provvedimenti provvisori possono essere adottati dall’autorità di pubblica sicurezza solo in casi tassativamente previsti dalla legge, e vanno comunque posti entro 48 ore al vaglio dell’autorità giudiziaria, decadendo in caso di mancata convalida. Insigni costituzionalisti hanno in passato avuto modo di spiegare 54 che l’art. 13 non può cedere all’art. 32. Di più: nel caso ILVA la Corte Costituzionale ha stabilito 55 che, con il c.d. “decreto salva-Ilva” 56 , il governo di allora avrebbe effettuato “ un ragionevole bilanciamento tra diritti fondamentali tutelati dalla Costituzione, in particolare alla salute (art. 32 Cost.), da cui deriva il diritto all’ambiente salubre, e al lavoro (art. 4 Cost.), da cui sorge l’interesse costituzionalmente rilevante al mantenimento dei livelli occupazionali ed il dovere delle istituzioni pubbliche di spiegare ogni sforzo in tal senso ”.

Vieppiù stupisce allora che, in una situazione costituzionalmente tanto a rischio, l’occasione di raccordare la prassi emergenziale italiana con gli strumenti internazionali richiamati non sia stata neppure presa in considerazione da vari studiosi, giusta la perentoria affermazione – che pare opportuno allora riportare pressocché per intero – dei chi ha giudicato “Del tutto fuori bersaglio il richiamo, per descrivere i provvedimenti atti a fronteggiare la pandemia, allo stato di eccezione e ai suoi epigoni. Simile categoria si presta a usi equivoci, rievocando una sospensione permanente delle libertà fondamentali per motivi che trascendono il benessere della comunità. In passato, lo stato di eccezione ha forgiato la spada della repressione liberticida contro il cittadino , in vista dell’autoconservazione del potere costituito o della trasformazione autoritaria del sistema politico. Sarà ovvio ma ripetere aiuta: non è questa la ratio che ispira i provvedimenti messi in campo sino ad ora, finalizzati, in ultima istanza, a proteggere la persona e la comunità in cui vive. L’epidemia è un fatto emergenziale , empiricamente individuato e scientificamente provato, che mette in pericolo la salute e le nostre consolidate abitudini. È la portata straordinaria e transitoria dell’emergenza a consentire forti limitazioni ai diritti fondamentali, a delineare la misura della legittimità delle misure adottate” 57 .

Il ragionamento qui riprodotto non può essere condiviso: lo strano gioco tra stato di emergenza e stato di eccezione non trova riscontro nel diritto internazionale dei diritti umani. Addebitare alla volontà di repressione liberticida la notifica al segretario del CoE dell’avvenuta dichiarazione, è falso: rimanendo nell’ambito della presente crisi, l’Ungheria, unico Paese europeo ad avere davvero utilizzato la dichiarazione dello stato di emergenza per finalità liberticide, si è ben guardata dal notificarla, come invece hanno fatto i dieci Stati che hanno proclamato lo stato di emergenza in relazione alle misure prese contro l’epidemia. Ancora, nel sistema internazionale di cui il nostro Paese è parte, all’origine di una sospensione dei diritti deve sempre essere un fatto emergenziale58. Piuttosto, nel sistema CEDU59 non è richiesto il requisito della transitorietà.

L’incertezza circa l’esistenza di adeguate basi giuridiche per le misure anti-emergenziali ha già contribuito a provocare una serie di micro-contenziosi davanti al TAR60; ciò anticipa situazioni esplosive nel prossimo futuro, introdotte dall’invito esplicito, rivolto ai cittadini da parte di alcune organizzazioni dei consumatori, a non pagare le multe inflitte in ambito di lockdown, pubblicizzando i modi in cui fare ricorso. .

5. Riassumendo: il legislatore italiano non ha mai previsto una situazione di emergenza quale quella che si è creata, piegando di conseguenza a tale situazione una norma, l’art. 24 del Codice della protezione civile, che con tale situazione ha icto oculi poco a che vedere; non è un caso se fin dall’inizio i media hanno fatto ricorso alla metafora della guerra, non certo a quella delle catastrofi naturali. L’opinione pubblica ha vissuto, ed è stata indotta a vivere, la lotta al coronavirus come una guerra vera e propria, cui però non si poteva applicare l’apposita disposizione di cui all’art. 58 della Costituzione. Quanto al fatto che le misure prese in applicazione dello stato di emergenza siano andate oltre i limiti della semplice restrizione dei diritti61, ciò è evidente quanto meno in relazione agli artt. 1362 e 17. E’ lecito poi chiedersi fino a che punto la disposizione di sospensione di tutte le attività giurisdizionali non urgenti, con tanto di chiusura sostanziale degli uffici giudiziari sia compatibile con l’art. 24 Costituzione63. Di conseguenza, non appena la cosa sarà possibile, è auspicabile che la falla costituzionale evidenziatasi venga coperta64.

Con l’avvenuto ingresso nella c.d. fase 2 le preoccupazioni aumentano. In primo luogo, la discutibile prevalenza assoluta concessa al diritto alla salute nei confronti degli altri diritti, tende a trasformarsi in prevalenza assoluta del principio di precauzione, aumentando i dubbi di costituzionalità. Le perplessità sono aumentate a seguito della sfortunata performance televisiva del Presidente del Consiglio del 25 aprile, che a prima vista è sembrata riscrivere all’indietro il diritto di famiglia consolidatosi negli ultimi decenni65, confermando nel contempo il trattamento identico di situazioni ormai completamente differenziatesi tra loro, e accentuando così la discrezionalità amministrativa su cui la prassi istituzionale emergenziale si fonda. E’ quantomeno positivo allora che si sia fatta chiarezza sull’accezione del termine “congiunti”, e sia stata data assicurazione che, dal 18 maggio, situazioni differenziate avrebbero avuto risposte, e sarebbero state oggetto di decisioni politico-amministrative, differenziate.

Restano due nodi importanti. Da un lato i progetti in atto, e quelli ancora alo studio,dopo l’inizio della fase 2, incidono profondamente sul diritto alla privacy; la scelta di introduzione delle app. di tracciamento tramite DPCM senza dibattito parlamentare, e, sia pure previo confronto con il Garante, suscita contrarietà66. Dall’altro lato, non si è sufficientemente posto in risalto come il ruolo giocato dai media nella campagna di “guerra al corona virus” che si sta trascinando, finisca per porre seri problemi di congruità con quell’art. 33 della Costituzione che vuole arte e scienza libere, e libero il loro insegnamento. Si è consolidato il pensiero unico in un campo in cui pur si sa che le opinioni tra gli specialisti divergono. Studiosi qualificati sono stati ridotti a parlare a notte o magari interrotti come ciarlatani da giornalisti che non avevano idea dell’argomento in discussione, ma idee molto chiare su quanto loro professionalmente richiesto: reclusione totale prolungata nel tempo in attesa del vaccino come unica soluzione, contribuire a propagare la paura, interrompere sul nascere la presentazione di qualsiasi opinione che divergesse dalla narrativa standard. Si tratta di una china pericolosa, di cui cominciano a scorgersi i frutti avvelenati., dopo la decisione del Presidente della Regione Lazio67, ma pure la pericolosa presa di posizione del Garante per le telecomunicazioni; quest’ultimo ha reiteratamente invitato i social ad oscurare i siti portatori di “notizie inesatte o non provenienti da fonti scientifiche autorevoli”. Se è vero che in rete circolano evidenti fake news prive di dignità, è altrettanto vero che per come è presentata la misura, non limitandosi alle informazioni palesemente false, sembra pericolosamente volta a mettere a tacere le voci del dissenso scientifico, e più generalmente la libertà di pensiero68.

Sul versante opposto, il richiamo crescente alla necessità di por fine alle misure ripristinando la normalità mette in luce un limite funesto: il mirare al ritorno a come le cose stavano prima, in tempi quanto più rapidi possibile. Si tratta anche di scarsa visione di prospettiva, nel senso che il peggio potrebbe ancora arrivare. Soprattutto, è incapacità di cogliere la mutata soglia dei problemi sul tappeto, a tutti i livelli del viver civile; compreso, quindi, il possibile nuovo atteggiarsi rispetto alla protezione dei diritti umani.

6. L’aspetto più duro dell’impatto che la strategia di contenimento radicale dell’epidemia di questi mesi ha avuto sui diritti umani consiste in ciò, che ha intaccato la libertà del nostro vivere nel suo insieme, non in singoli aspetti: ha inciso sulla totalità dei diritti, non su questo e/o su quello. Nel fare ciò ha peraltro anche creato nuovi, interessanti orizzonti. Il carattere collettivo di alcuni diritti umani emerge, nella presente situazione, con una forza che fino a questo momento non era ipotizzabile69. Uno di questi diritti, in particolare, rimasto a lungo prigioniero di uno statuto incerto, trae forza impensabile da quella che potremmo chiamare una eterogenesi dei fini70. L’epidemia, avendo provocato i danni peggiori negli ambienti che presentavano il maggior inquinamento (in particolare concentrazioni di polveri sottili), obbliga i poteri pubblici a tener conto dei fattori ambientali ai fini della ripresa. Certo, è nel frattempo rimasta congelata la messa in pratica di una serie di misure di tutela ambientale già decise a livello europeo; peggio, sono all’opera precise lobbies che premono per una sospensione di tali misure sine die, nel nome di una ripresa che consenta di far tornare tutto come prima. Resta però che l’esecutivo, in Italia e non solo, è costretto, per dar fede alla sua stessa narrazione dell’emergenza, a mantenere alcuni punti fermi: le misure di incentivazione all’acquisto di biciclette, elettriche e non, e di monopattini, sono una svolta non insignificante per l’Italia. La stessa Parigi della fase 2 si caratterizza per crescita esponenziale (nelle promesse per ora) di aree pedonabili e, novità assoluta, piste ciclabili. Più di tutto, sono la componente ambientale del diritto alla salute71, e la stessa dimensione ambientale del diritto alla vita, ad uscire profondamente riqualificati dalla presente crisi: ciò se sapremo – se le comunità, i gruppi, le associazioni, sapranno .. – tenere fermo il punto.

L’altro diritto che viene in evidenza, di più recente formazione, è il diritto al patrimonio e all’identità culturale, che è insieme diritto individuale72 e diritto collettivo. Quest’ultimo a sua volta è da intendere in due diverse accezioni: il diritto della comunità, del gruppo come tale a mantenere vivi i propri profili identitari73, e il diritto alla salvaguardia del diritto all’identità culturale del gruppo, o della comunità, in quanto patrimonio dell’umanità74. La dimensione collettiva dei diritti culturali, e del diritto all’identità culturale in specifico, non è in contrasto con la dimensione individuale dei diritti stessi: “the collective dimension develops through and thanks to the individual one; besides, recent international legal instruments”75 tra i quali in particolare la Convenzione sulla salvaguardia del patrimonio intangibile a livello universale76, e la Convenzione di Faro77 a livello regionale. Dimensione collettiva della salvaguarda del patrimonio culturale vuol dire molte cose, su cui non ci si può qui soffermare, ma l’aspetto della condivisione e trasmissione dei saperi è decisivo78. Certo, non si può che convenire, a proposito della digitalizzazione accelerata di questi mesi, che questa reca con sé profonde minacce, anche nel campo dell’attività educativa, a partire dalla pulsione mortale all’omologazione culturale forzata; è altrettanto certo che un profilo dialogico, fisico, della relazione sociale, va recuperato, in generale e tanto più per quanto qui ci interessa nel momento della trasmissione culturale. Resta però che attraverso le esperienze di questi mesi, comunità e movimenti interni alla società civile sanno, oggi con più chiarezza di prima, di doversi misurare con la costruzione degli archivi digitali in relazione ai rispettivi profili identitari, e con l’allestimento, e capacità di utilizzo, dei musei digitali. Insomma, non dobbiamo disperdere il lascito forzato del lockdown, la lezione tratta delle sofferenze che ci ha imposto. C’è uno sforzo creativo, di fantasia, da compiere, anche in relazione al linguaggio da utilizzare, dal momento che “abbiamo urgente bisogno di nuove metafore e di nuove parole per raccontarci i giorni che stiamo vivendo; quelle vecchie rischiano di trasformare in un incubo non solo il presente ma anche, e soprattutto, il futuro che ci aspetta”79.

1 Netta sul punto è stata l’Alto Commissario per i diritti umani,, Michelle Bachelet: “Data la natura eccezionale della crisi, è chiaro che gli Stati hanno bisogno di poteri supplementari per affrontarla. Tuttavia, se lo Stato di diritto non viene rispettato, l’emergenza sanitaria rischia di diventare una catastrofe per i diritti umani, i cui effetti nefasti supereranno di gran lunga la pandemia stessa”, 26 aprile, in https:/www.meteoweb.eu/2020/04/coronavirus-onu- rispettare-stato-diritto-evitare-catastrofe-diritti-umani/1427485/. Sull’argomento: Acconciamessa L., “Covid-19 e diritti umani: le misure di contenimento alla luce della CEDU”, in https://www.iusinitinere.it/covid-19-e-diritti-umani-le-misure-di-contenimento-alla-luce-della-cedu-26455, postato il 28 marzo 2020; Argentini M., “’Fase I’ di contrasto al Covid-19, ordinamento italiano e tutela dei diritti umani alla luce della CEDU”, in F.S.&J, 2020, 2, pp. 153-180; Sommario E., “Misure di contrasto all’epidemia e diritti umani, tra misure ordinarie e deroghe”, 27 marzo 2020, in http://www.sidiblog.org/2020/03/27/misure-di-contrasto-allepidemia-e-diritti-umani-fra-limitazioni-ordinarie-e-deroghe/; Sinopoli A., “Come il Covid è diventato pretesto per la violazione dei diritti”, 4 maggio 2020, in https://vocigliobali.it/2020/05/05/come-il-Covid-è-diventato-pretesto-per-la-violazione-dei-diritti/; Tammone F., “«Nous sommes en guerre »: la lotta globale alla pandemia alla prova del Patto sui diritti civili e politici”, 27 marzo 2020, in http://www.sidiblog.org/2020/03/27/nous-sommes-en-guerre-la-lotta-globale-alla-pandemia-alla-prova-del-patto-internazionale-sui-diritti-civili-e-politici/ .

2 Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, Roma, 4 novembre 1950, entrata in vigore a livello internazionale il 3 settembre 1953, per l’Italia il 26 ottobre 1955.

3 Patto internazionale sui diritti civili e politici, New York, 16 dicembre 1966, entrato in vigore a livello internazionale il 23 marzo 1976, per l’Italia il 15 dicembre 1978; Patto sui diritti economici, sociali e culturali, New York, 16 dicembre 1966, entrato in vigore a livello internazionale il 3 gennaio 1976, per l’Italia il 15 dicembre 1978.

4 Buffagni R., “Epidemia coronavirus: due approcci strategici a confronto”, al sito: http://italiaeilmondo.com/2020/03/14/epidemia-coronavirus-due-approcci-strategici-a-confornto-di-roberto-buffagni/ , 14 marzo 2020..

5 Zagato L., “Virus, imperialismi, strategie: tra meta-complotti (quasi) tutti inventati e complotti reali in itinere ”, in Dialoghi mediterranei , 1 maggio 2020, http://www.istitutoeuroarabo.it/DM/

6 Ciò pur senza dimenticare che l’ampio ricorso al sistema delle app. di tracciabilità ha comportato e – come si vedrà oltre, par. 5 – comporta preoccupazioni in relazione al rispetto della privacy,). Tali preoccupazioni si pongono del resto anche in Italia, con l’ingresso nella c.d. fase 2. Una serie di forti limitazioni quando non di vera e propria sospensione di diritti umani garantiti dalle rispettive Carte costituzionali, dilagata (inter alios ) nel nostro continente, ha comunque avuto luogo, sia pure in forma più attenuata, in quei Paesi.

7 Oltre, parr. 3-4.

8 Sull’argomento: Benvenuti S., “Sulla legge organica ungherese n. 12 del 30 marzo 2020 «Sulla protezione contro il coronavirus », 7 aprile 2020, in http://www.sidiblog.org/2020/04/07/sulla-legge-organica-ungherese-n-12-del-30-marzo-2020-sulla-protezione-contro-il-coronavirus/ ; De Sena P., “Contrasto al Covid-19 e/o demolizione dello Stato di diritto? Le misure ungheresi e la Convenzione europea”, 7 aprile 2020, in http://www.sidiblog.org/2020/04/07/contrasto-al-covid-19-eo-demolizione-dello-stato-di-diritto-le-misure-ungheresi-e-la-convenzione-europea/ ;

9 Una scelta che ha lasciato sbalorditi molti, ma in cui si rivela l’origine mitico/sacrale dell’operazione: nelle situazioni emergenziali la figura di comando torna ad esercitare il ruolo primigenio di medium tra sfera umana e sfera divina; il suo compito è allora quello di placare l’ira divina, procedendo per prima cosa alla restaurazione dei boni mores . C’è il ripresentarsi di una logica antica e terribile, purtroppo, in quanto sta avvenendo in Ungheria.

10 Su ciò funditus oltre, par. 4.

11 Oltre, parr. 4-5.

12 Oltre, parr. 5-6,

13 Decreto legislativo n. 1 del 2 gennaio 2018, in G.U. n. 17 del 2 gennaio 2018.

14 L’art. 7 par. 1 lett. c) individua le “emergenze di rilievo nazionale connesse con eventi calamitosi di origine naturale o derivanti dall’attività dell’uomo che in ragione della loro intensità o estensione debbono, con immediatezza d’intervento, essere fronteggiate con mezzi e poteri straordinari da impiegare durante limitati e predefiniti periodi di tempo ai sensi dell’articolo 24”

15 Secondo quest’ultimo articolo (par. 1), il coordinamento dell’attuazione degli interventi da effettuare durante lo stato di emergenza di rilievo nazionale avviene tramite ordinanze di protezione civile, da adottare “in deroga ad ogni disposizione vigente, nei limiti e con le modalità indicati nella deliberazione dello stato di emergenza e nel rispetto dei principi generali dell’ordinamento giuridico e delle norme dell’Unione europea”. Le ordinanze, dal canto loro, sono emanate acquisita l’intesa delle Regioni e Province autonome territorialmente interessate e, ove rechino deroghe alle leggi vigenti, devono contenere l’indicazione delle principali norme cui si intende derogare e devono essere specificamente motivate.

16 Ad una lettura attenta degli artt. 24-25 del Codice della protezione civile, risulta condivisibile l’opinione espressa in un sofferto intervento dalla presidente del Tribunale di Pisa e dal prof. Scarselli, i quali mettono in rilievo trattarsi “di provvedimenti che sono stati evidentemente pensati per far fronte, ad esempio, ad un terremoto o ad una alluvione, ma non ad una pandemia virale quale quella che stiamo vivendo.”. V. Civinini M-G., Scarselli G. “Emergenza sanitaria. Dubbi di costituzionalità di un giudice e di un avvocato”, 14 aprile 2020, in http://questionegiustizia.it/articolo/emergenza-sanitaria-dubbi-di-costituzionalita-di-un-giudice-e-di-un-avvocato_14-04-2020.php?fbclid=IwAR1jnbzhJ5UnQZlOCs8JZBAHqhNFW3EVCNz3pyX6Zvs8QBNvPsRHFOMvcVs

17 Legge 5 marzo 2020 n. 13, conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 23 febbraio 2020, n. 6, recante misure urgenti in materia di contenimento e gestione dell’emergenza epidemiologica da COVID-19. (20G00028), in .GU Serie Generale n.61 del 09-03-2020.
18 DECRETO DEL PRESIDENTE DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI 23 febbraio 2020.  Disposizioni attuative del decreto-legge 23 febbraio 2020, n. 6, recante misure urgenti in materia di contenimento e gestione dell’emergenza epidemiologica da COVID-19. (20A01228), in GU Serie Generale n.45 del 23-02-2020.
19 DECRETO DEL PRESIDENTE DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI 25 febbraio 2020. Ulteriori disposizioni attuative del decreto-legge 23 febbraio 2020, n. 6, recante misure urgenti in materia di contenimento e gestione dell’emergenza epidemiologica da COVID-19. (20A01278), in GU Serie Generale n.47 del 25-02-2020.
20 DECRETO DEL PRESIDENTE DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI 01 marzo 2020. Ulteriori disposizioni attuative del decreto-legge 23 febbraio 2020, n. 6, recante misure urgenti in materia di contenimento e gestione dell’emergenza epidemiologica da COVID-19. (20A01381), in G.U. Serie Generale , n. 52 del 01 marzo 2020.

21 DECRETO DEL PRESIDENTE DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI 4 marzo 2020, Ulteriori disposizioni attuative del decreto-legge 23 febbraio 2020, n. 6, recante misure urgenti in materia di contenimento e gestione dell’emergenza epidemiologica da COVID-19, applicabili sull’intero territorio nazionale. (20A01475), in GU Serie Generale n.55 del 04-03-2020).
22 DECRETO DEL PRESIDENTE DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI 8 marzo 2020. Ulteriori disposizioni attuative del decreto-legge 23 febbraio 2020, n. 6, recante misure urgenti in materiadi contenimento e gestione dell’emergenza epidemiologica da COVID-19. (20A01522), in GU Serie Generale n.59 del 08-03-2020.

23 DECRETO DEL PRESIDENTE DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI 9 marzo 2020, Ulteriori disposizioni attuative del decreto-legge 23 febbraio 2020, n. 6, recante misure urgenti in materia di contenimento e gestione dell’emergenza epidemiologica da COVID-19, applicabili sull’intero territorio nazionale. (20A01558), in GU Serie Generale n.62 del 09-03-2020.
24 DECRETO DEL PRESIDENTE DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI 11 marzo 2020, Ulteriori disposizioni attuative del decreto-legge 23 febbraio 2020, n. 6, recante misure urgenti in materia di contenimento e gestione dell’emergenza epidemiologica da COVID-19, applicabili sull’intero territorio nazionale. (20A01605), in GU Serie Generale n.64 del 11-03-2020).
25 V. in particolare DECRETO DEL PRESIDENTE DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI 22 marzo 2020, Ulteriori disposizioni attuative del decreto-legge 23 febbraio 2020, n. 6, recante misure urgenti in materia di contenimento e gestione dell’emergenza epidemiologica da COVID-19, applicabili sull’intero territorio nazionale. (20A01807), in GU Serie Generale n.76 del 22-03-2020), poi modificato a seguito del confronto dei ministri dello sviluppo e delle finanze con le principali sigle sindacali, con ilDECRETO 25 marzo 2020,  Modifica dell’elenco dei codici di cui all’allegato 1 del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 22 marzo 2020. (20A01877), in GU Serie Generale n.80 del 26-03-2020).
26 Decreto-legge 25 marzo 2020, n. 19  Misure urgenti per fronteggiare l’emergenza epidemiologica da COVID-19. (20G00035) , in GU Serie Generale n.79 del 25-03-2020) . Al decreto –legge n. 19 fanno riferimento il DECRETO DEL PRESIDENTE DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI 1 aprile 2020  Disposizioni attuative del decreto-legge 25 marzo 2020, n. 19, recante misure urgenti per fronteggiare l’emergenza epidemiologica da COVID-19, applicabili sull’intero territorio nazionale. (20A01976), in GU Serie Generale n.88 del 02-04-2020, e il DECRETO DEL PRESIDENTE DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI 10 aprile 2020. Ulteriori disposizioni attuative del decreto-legge 25 marzo 2020, n. 19, recante misure urgenti per fronteggiare l’emergenza epidemiologica da COVID-19, applicabili sull’intero territorio nazionale (20A02179), in GU Serie Generale n. 97 dell’11 aprile 2020. .Con tale DPCM i termini del lockdown vengono prorogati, salvo per alcune attività, al 3 maggio 2020.

27 V. in particolare: Decreto-legge 2 marzo 2020 n. 9, Misure urgenti di sostegno per famiglie, lavoratori e imprese connesse all’emergenza epidemica da COVID-19 (20G00026), in GU Serie Generale n.53 del 02-03-2020); Decreto-legge 8 marzo 2020 n. 11, Misure straordinarie ed urgenti per contrastare l’emergenza epidemiologica da COVID-19 e contenere gli effetti negativi sullo svolgimento dell’attività giudiziaria. (20G00029), in GU Serie Generale n.60 del 08-03-2020); Decreto-legge 9 marzo 2020 n. 14, Disposizioni urgenti per il potenziamento del Servizio sanitario nazionale in relazione all’emergenza COVID-19. (20G00030), in GU Serie Generale n.62 del 09-03-2020); Decreto-legge 17 marzo 2020 n. 18, Misure di potenziamento del Servizio sanitario nazionale e di sostegno economico per famiglie, lavoratori e imprese connesse all’emergenza epidemiologica da COVID-19. (20G00034), in GU Serie Generale n.70 del 17-03-2020); Decreto-legge 8 aprile 2020 n. 22, Misure urgenti sulla regolare conclusione e l’ordinato avvio dell’anno scolastico e sullo svolgimento degli esami di Stato. (20G00042), in (GU Serie Generale n.93 del 08-04-2020; Decreto-legge 8 aprile 2020 n. 23, Misure urgenti in materia di accesso al credito e di adempimenti fiscali per le imprese, di poteri speciali nei settori strategici, nonché interventi in materia di salute e lavoro, di proroga di termini amministrativi e processuali. (20G00043), in GU Serie Generale n.94 del 08-04-2020.
28 Tra questi rientra il noto decreto interministeriale 7 aprile 2020, emanato congiuntamente dai ministri dei trasporti, degli esteri, dell’Interno e della salute. V. Munari F., “Il decreto interministeriale per gestire l’emergenza Covid-19 nell’ambito degli obblighi dell’Italia ai sensi della Convenzione SAR: l’insostenibile intermittenza del luogo sicuro per i migranti diretti verso l’Italia, 16 aprile 2020, in http://www.sidiblog.org/2020/03/24/forum-covid-19-diritto-internazionale-e-diritto-dellunione-europea/ ; Vassallo Paleologo F., “Politica, normativa e prassi dell’emergenza, in violazione degli obblighi di soccorso stabiliti dalle Convenzioni internazionali”, 12 aprile 2020, in www.a-dif.org/2020/04/12/politica-normativa-e-prassi-dellemergenza-in-violazione-degli-obblighi-di-soccorso-stabiliti-dalle-convenzioni-internazionali/ .

29 La Germania ma anche altri Stati del Nord Europa e non solo (v. Portogallo).

30 Le opinioni altrove espresse – Zagato L., “Virus, imperialismi …”, cit., saranno, se del caso, sommariamente richiamate.

31 Cataldi G., “Art. 15. Deroga in caso d’urgenza”,in Bartole A., De Sena P., Zagrebelsky V. (a cura di), Commentario breve ala CEDU, Padova, 2012, p. 555.ID., “Le deroghe ai diritti umani in stato di emergenza”, in Pineschi L. (a cura di), La tutela internazionale dei diritti umani, Giuffré, Milano, 2006, pp. 752-777; Hartman J., “Derogation from Human Righs Treaties in Public Emergencies”, in HILJ, 1981, pp. 1-52; Higgins R., “Derogation under Human Rights Treaties”, in BYIL, 1976-77; pp. 281-320; Sommario E., Stati d’emergenza e Trattati a tutela dei diritti umani, Giasppichelli, Torino, 2018; Tavernier P., “Article 15”, in Pettiti L. Decaux E., Imbert P.-H., (sous la direction de), La Convention européenne des droits de l’homme, Economica, Paris, 1999, pp. 489-503.

32 Secondo l’art. 15 par. 1 CEDU lo Stato parte “in caso di guerra, o di altro pericolo pubblico che minacci la vita della nazione, può prendere misure in deroga alle obbligazioni previste dalla presente Convenzione nella stretta misura in cui la situazione lo esiga”, nei limiti in cui non vi sia contraddizione con a l tri obblighi pos ti dal diritto internazionale”; in termini più rigidi, l’art. 4 par.1 PDCP vuole si tratti di un pericolo pubblico eccezionale che minacci l’esistenza stessa della Nazione, e pone la condizione che esso venga proclamato con atto ufficiale.

33 L’art. 15 par. 3 CEDU pone in capo allo Stato parte interessato l’obbligo di comunicare al segretario generale CoE la data di inizio dello stato di emergenza nonché quella in cui tali disposizioni hanno termine; nel caso del Patto, l’obbligo di informazione (compresi i motivi che hanno portato ad avvalersi della deroga) è nei confronti del Segretario generale NU.

34 . Così (pp. 218-219), richiamando Picchio Forlati L ., La sanzione nel diritto internazionale , Cedam Padova, 1974, p. 66, Zagato L., “Ancora sul rapporto tra stato di eccezione e divieto di tortura”, in Zagato L., Pinton S. (a cura di), La tortura nel nuovo millennio , Cedam, Padova, 2010, pp. 215-241.

35 Zagato L., Ibidem . La Commissione, e poi la Corte EDU, hanno stabilito che la situazione di cui al par. 1 in tanto integri una situazione di crisi o di pericolo eccezionale, in quanto rappresenti una minaccia “pour la vie organisée de la communauté composant l’Etat en question”: Commissione EDU, Lawless v. Eir e, decisione 30 agosto 1958, in YECHR , II, 1958-59; Corte EDU Lawless v. Eir e, 1 luglio 1961, ric. 332/57.

36 Tali il Patto sui diritti economici, sociali e culturali ( supra , nota 3) e, tra gli strumenti regionali, la Convenzione africana dei diritti umani e dei popoli, del 27 giugno 1981, entrata in vigore a livello internazionale il 21 ottobre 1986

37 Non intendono cioè disciplinare in via convenzionale la facoltà di deroga, riservandosi piuttosto “le droit d’invoquer celles que pourrait èventuellement prévoir le droit international général”. Così (p. 292) Ouguergouz F., “L’absence de clause de dérogation dans certain Traités rélatifs aux droits de l’homme: les responses du droit international général”, in RGDIP , 1994, pp. 289-336.

38 Protocollo n. 4 alla Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali che riconosce certi diritti e libertà non inclusi nella Convenzione e nel relativo Protocollo addizionale, Strasburgo, 16 settembre 1963, entrato in vigore a livello internazionale il 2 maggio 1968, per l’Italia il 27 maggio 1982.

39 A fare inizio dalla nota verbale notificata dalla Lettonia al Segretario generale CoE il 16 marzo 2020. Trattasi di: Albania, Armenia, Azerbajan, Estonia, Georgia, Lettonia, Nord Macedonia, Moldavia, Romania, Serbia.

40 Osserva Sommario E., “Misure di contrasto …”, cit., come il ricorso alla formula secondo cui le misure adottate “may invove a derogation from certain obbligations” indica l’assenza di certezze assolute da parte degli Stati autori della notifica circa la gittata delle misure assunte, o delle eventuali modifiche che si possano rendere necessarie in itinere .

41 Nota verbale notificata al Segretario Generale CoE il 13 marzo 2006..

42 Lamenta “l’occasione perduta” dal nostro paese di innestare, con la Dichiarazione ai sensi dell’art. 15 CEDU, un processo virtuoso in Europa, Argentini M., op. cit., pp. 169 ss. In realtà, al netto delle posizioni assai criticabili di certa dottrina (oltre, questo par.) si possono dare interpretazioni assai meno .. tranquillizzanti vuoi del comportamento del governo, vuoi del silenzio dell’opposizione. Ma è un discorso da sviluppare in uno scritto di carattere diverso dal presente.

43 Acconciamessa, cit. (testo corrispondente a nota 59).

44 Proclamato dal Primo Ministro Edouard Philippe il 18 marzo 2020.

45 Proclamato dal Premier Sanchez il 14 marzo 2020.

46 Una passività, è il caso di puntualizzare, che non è da addebitare ai soli organi centrali, ove si rifletta sulle pressioni nei confronti del governo da parte di organi periferici dello Stato e di gruppi economici per non trarre le conclusioni da ciò che era sotto gli occhi. Ancora in data 28 febbraio la Confindustria di Bergamo lanciava la campagna “Bergamo is running / Bergamo non si ferma” per tranquillizzare mercati e partners stranieri. E addirittura in data 4 marzo (!) il sindaco di Algiate Lombardo difendeva con durezza la necessità di mantenere la città aperta. Molti dei protagonisti di questa squallida vicenda – il mancato inserimento della val Seriana nella prima zona rossa ha costituito un elemento scatenante nell’orrore successivo – si sarebbero convertiti, con trasformismo irritante, in accusatori della linea troppo morbida assunta a livello centrale. Sulla vicenda di Bergamo v. Camilli A., “Cosa è successo a Bergamo, la città più colpita dal virus”, in Internazionale , 25 marzo 2020.

47 V. “La pandemia aggredisce anche il diritto?”, intervista condotta da F. De Stefano a professori e giudici emeriti, 2 aprile 2020, https://www.giustiziainsieme.it/it/diritto-dell-emergenza-covid-19/961-la-pandemia-aggredisce-anche-il-diritto .

48 Previsto dall’art. 2 del Protocollo addizionale alla Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, Parigi, 20 marzo 1952, entrato in vigore a livello internazionale il 18 maggio 1954, per l’Italia il 26 ottobre 1955. Sull’argomento De Vido S., “Diritto all’istruzione e accesso ad Internet all’epoca del Covid-19”, 20 aprile 2020, in http://www.sidiblog.org/2020/04/20/diritto-allistruzione-e-accesso-ad-internet-allepoca-del-covid-19/ , particolarmente condivisibile là dove sottolinea come “la digitalizzazione da sola non riduce le disparità, anzi produce un effetto cumulativo di nuove e tradizionali forme di discriminazione nell’educazione”.

49 V. oltre, par. 5.

50 Art. 16: il diritto è soggetto ai limiti di legge “stabiliti dalla legge in via generale per motivi di sanità e sicurezza”

51 Art. 17: in relazione alla possibilità per le autorità di vietare le riunioni che si svolgano in luogo pubblico (e solo quelle) “per comprovati motivi di sicurezza e di incolumità pubblica”.

52 Art. 19: l’unico limite che questa può subire è la contrarietà dei riti al buon costume.

53 Art. 41 par. 2: l’iniziativa economica “non può svolgersi in contrasto con l’utilità sociale o in modo da recare danno alla sicurezza, alla libertà, alla dignità umana”.

54 Pace A. voce “Libertà personale (dir. Cost.)”, in Enc. Dir., 1974 : “ Va subito affermato che non sembra che l’art. 13 possa cedere all’art. 32; pertanto tutte le restrizioni coattive per motivi di sanità devono di necessità seguire la via giurisdizionale prevista da quell’articolo ” (pag. 298), e in termini anche più diretti (p. 296), “ d’altro canto mai potrebbe, dall’autorità pubblica, essere invocato l’art. 32 Cost. per derogare, per motivi di salute, alla portata e alle garanzie dell’art. 13 ” : contributo richiamato, con altri, in Civinini M.G., Scarselli G., op.cit.

55 C.C., sentenza 185 del 2013.

56 D.L. 3 dicembre 2012, n. 207, convertito con modificazioni in legge n. 231 del 2012.

57 Caruso C., nell’ambito dell’intervista di cui supra , nota 46.

58 Cfr. Commissione EDU, rapporto 5 novembre 1969 (caso greco), in Yearbook ECHR , vol. XII, 1969, p. 76.

59 Nel sistema CEDU infatti la previsione della transitorietà della deroga risulta meno rigida rispetto al PDCP. Il riferimento è all’ obiter dictum della Corte Edu (Grande Camera), nella pronuncia A and Others v. United Kingdom , 19 febbraio 2009. Secondo i giudici di Strasburgo la vera differenza tra l’art. 15 CEDU e l’art. 4 PDCP (nell’interpretazione fornita dal Comitato dei diritti umani), sta nel fatto che solo nel secondo la transitorietà è elemento decisivo. Per una valutazione di tale obiter dictum v.. Zagato L., “Ancora sul rapporto …”, cit., p. 235. L’autore vi riscontra una sostanziale liquidazione della lettura, pur consolidata in dottrina, dell’art. 15 “come risorsa ultima ed eventuale”: ciò perché l’insistere su tale lettura renderebbe il ricorso alla disposizione di scarsa utilità nell’epoca della lotta al terrorismo. Alla luce di questo orientamento della Corte, e visti i continui rinvii nell’assunzione di misure di alleggerimento del lockdow n, (v. DPCM 26 aprile u.s.), la notifica da parte dello Stato italiano della deroga ex art. 15 CEDU sarebbe risultata vieppiù opportuna.

60 Per un verso – v. Diritto e giustizia , 29 aprile 2020, http://www.dirittoegiustizia.it/sezione/16/Amministrativo.html – il TAR Lombardia ha accettato in via provvisoria con decreto 634/20 del 23 aprile il ricorso di lavoratori e sindacati contro l’ordinanza della regione Lombardia 528 dell’11 aprile che liceizzava l’attività di consegna a domicilio anche di beni diversi dai generi alimentari e/o di immediata necessità, come previsto dal DPCM 10 aprile 2020 (e D.L. 19/2020); successivamente, con decreto 651 del 27 aprile, il TAR Lombardia confermava, a fronte della richiesta di revoca presentata dalla Regione Lombardia, la decisione assunta. Per l’altro verso, l’Ordinanza della Regione Campania n. 15/2020, che impone (punto 5) un confinamento domiciliare di 14 giorni a chi sia stato sorpreso a circolare in violazione del divieto, è srara applicata (uno dei primi casi) ad un avvocato di Napoli, che aveva giustificato il suo spostamento con gli impegni presso la sezione g.i.p. del Tribunale di Napoli Nord, e la deviazione dal tragitto per recarsi ad un distributore automatico di sigarette. Resta che, con decreto 433 del 20 marzo 2020, , il TAR di Napoli sospendeva l’atto “di diffida e messa in quarantena” operato dalle forze dell’ordine nei confronti del legale, in https://www.passiamo.it/le-ordinanze-regionali-e-la-giurisprudenza-dei-tar-al-tempo-del-coronavirus/

61 V. la lettera aperta di 30 giuristi (avvocati e professori, ma anche il presidente del Tribunale dei minori) torinesi del 29 aprile 2020 al premier Conte, dal titolo indicativo “Ripristinare le garanzie costituzionali”, in https://www.open.online/2020/04/29/ripristinare-garanzie-costituzionali-lettera-aperta-premier-conte-trenta-giuristi-torinesi/ .

62 Il divieto di spostamento è associato a sanzioni anche pesanti per i violatori, e legato alla autocertificazione con la quale “viene sostanzialmente richiesto al cittadino di esercitare il proprio diritto di difesa al momento della contestazione, in violazione dell’art. 24 Cost. e delle garanzie procedimentali previste dagli artt. 13-18 della legge 689/1981”: così Civinini M-G., Scarselli G. “Emergenza sanitaria …”, cit.

63 Le pronunce del TAR di cui supra , nota 54, hanno creato reazioni rabbiose negli organi d’informazione più legati alla mobilitazione per la guerra al coronavirus, con osservazioni tipo: “Ma non erano chiusi i Palazzi di Giustizia” con l’emergenza?”. Che l’amministrazione della giustizia non sia stata collocata tra le attività essenziali del Paese, tanto più in una situazione di governo dell’emergenza diciamo (molto) ai margini del sistema di garanzie costituzionali, rendendosi così oltremodo faticoso lo svolgimento dei suoi compiti, costituisce un errore imperdonabile..

64 Tale falla, per chiudere sul punto, rappresenta comunque un motivo aggiuntivo che avrebbe dovuto suggerire la notifica al Segretario del CoE dell’avvenuta proclamazione dello stato di emergenza.

65 Il riferimento è in parte all’infelice “vi concediamo”/”non vi concediamo”, utilizzato a proposito di diritti costituzionalmente garantiti, sfruttato dall’opposizione nei giorni successivi, ma più ancora alla limitazione “ai congiunti” dell’apertura a circolazione e riunioni familiari dopo il 18 maggio, che presa alla lettera, rimandava in soffitta gli aspetti qualificanti della riforma del diritto di famiglia. Non si può quindi che tirare un sospiro di sollievo alla luce dell’interpretazione autentica fornita nei giorni successivi, (27 aprile) in base alla quale per “congiunti” si devono intendere “parenti e affini, coniuge, conviventi, fidanzati stabili, affetti stabili”; nelle FAQ del 2 maggio, si precisa meglio: “Parenti, affini, partner nelle unioni civili e chi è legato da stabile legame affettivo”: https://sport.sky.it/altro/2020/05/02/congiunti-chi-sono-faq-governo .

66 Sull’argomento Della Morte G., “La tempesta perfetta COVID-19, deroghe alla protezione dei dati personali ed esigenze di sorveglianza di massa”, 30 marzo 2020, http://www.sidiblog.org/2020/03/30/la-tempesta-perfetta-covid-19-deroghe-alla-protezione-dei-dati-personali-ed-esigenze-di-sorveglianza-di-massa/ , particolarmente condivisibile là dove sottolinea il perverso rapporto che si tende a creare tra legislazione d’urgenza e innovazione tecnologica: l’accordo goggle/apple, per la sua portata planetaria, è più che un semplice esempio tra gli altri. Sulle varie strategie di tracciamento in atto v. il chiaro contributo di Griziotti G., “COVID-19 e Human Tracking”, 23 aprile 2020, in http://effimera.org/covid-19-e-human-tracking-di-giorgio-griziotti-1/ .

67 Ordinanza n. 00030 del 17 aprile 2020, Ulteriori previsioni per la prevenzione e gestione della emergenza epidemica del COVID-2019. L’ordinanza prevede l’obbligo di vaccinazione per tutti gli ultra sessantacinquenni e quanti, di età inferiore, svolgano attività di medico, operatore sanitario e sociosanitario, operatore di servizio di assistenza sociosanitaria, anche se su base volontaria. Per il secondo gruppo la mancata vaccinazione comporta l’inidoneità dal 1 febbraio 2021 allo svolgimento della professione; per i primi l’esclusione dallo svolgere attività e partecipare a riunioni in centri per anziani, case di riposo e altri luoghi di aggregazione che non consentano il distanziamento sociale. Giungendo a seguito di una martellante campagna sulla radicale differenza del Sars-COVID-2 da ogni forma di comune influenza, la decisione, di dubbia costituzionalità, non costituisce certo un luminoso esempio di coerenza.

68 Alcuni tra i personaggi che dominano il TG H 24 in onda su alcune reti hanno sparso informazioni inesatte a raffica, nel primo periodo dell’epidemia: sarà bene non dimenticarlo. Si diffonde la sensazione che, dietro la chiamata alle armi contro il virus e la scelta di cavalcare una politica epidemica di contenimento nella sua impostazione più radicale, ci siano non tanto velleità eversive, quanto importanti interessi di potenze economiche transnazionali, operanti a livello globale,

69 In grado, intanto – anche se non è tema da approfondire in questa sede – di porre fine ad una troppo lunga polemica sui diritti umani di c.d. terza generazione.

70 La costrizione obbligatoria ha creato, in poco più di due mesi, una ripulitura dei cieli e delle acque come non si conosceva, per i più stagionati tra noi, dal tempo della nostra infanzia. Sappiamo naturalmente che le cose non sono così facili, certe forme particolarmente gravi di inquinamento nel fondo dei mari e negli strati superiori dell’atmosfera hanno durata non misurabile lungo l’arco di queste brevi scale temporali. Tuttavia, in laguna a Venezia sono tornati pesci, e si avvistano cigni nuotare in superficie .. non è poco.

71 V. le osservazioni anticipatorie svolte (pp. 145-146), a seguito della decisione del Comitato europeo dei diritti sociali, Marangopoulos Foundation for Human Rights (MFHR) c. Grecia , decisione 6 dicembre 2006, http://www.coe.int/t/e/human_rights/esc ., da Pitea G., “Protezione dell’ambiente e diritti umani”, in Fodella A., Pineschi L. (a cura di), La protezione dell’ambiente nel diritto internazionale , Giappichelli, Torino, 1999, pp. 133-161.

72 Intendendo con questo la dimensione del diritto dei singoli appartenenti a minoranze etniche, religiose o linguistiche ad avere “in comune con gli altri membri del proprio gruppo, una vita culturale propria, di professare e praticare la propria religione o di usare la propria lingua”.

73 In questo senso, una tensione tra profili individuali e profili di gruppo del diritto è già implicita nel richiamo “al gruppo” fatto dall’art. 27 DPCP. V. Zagato L., “Intangible Cultural Heritage and Human Rights”, in Scovazzi T., Ubertazzi B., Zagato L. (a cura di), Il patrimonio culturale intangibile nelle sue diverse dimensioni , Giuffré, Milano, 2012, pp. 39-50 (in part. 48-50). V. anche Palmisano G., “Nazioni Unite e autodeterminazione interna”, in RDI , 1996, pp. 365-413, là dove (p. 388) mette opportunamente in guardia circa il fatto che il diritto all’autodeterminazione interna non può essere ridotto alla somma dei diritti civili e politici (della somma) deii singoli membri del gruppo.. V. anche Salerno F., “La dimensione collettiva e le forme di autogoverno nella tutela internazionale delle minoranze”, in Cermel M. (a cura di), Le Minoranze etno-linguistiche in Europa , CEDAM, Padova, 2009, pp. 207-227, in part. pp. 211-214.

74 In altre parole, viene in rilievo “the preservation of a cultural heritage to identity as a collective good of the humanity to be enjoyed by present and future generations of that group and (then) by humanity itself”.. Così Zagato L., “Intangible Cultural Heritage …”, cit., p. 48.

75 V. (p. 526) Zagato L., “(In-)tangible Cultural Heritage as a World of Rights?”, in Pinton S., Zagato L., Cultural Heritage. Scenarios 2015-2017, Ed. Ca’ Foscari Digital Publishing, Venezia, 2017, pp. 521-537,

76 Convenzione per la salvaguardia del patrimonio intangibile, Parigi, 27 ottobre 2003, entrata in vigore a livello internazionale il 20 gennaio 2006, per l’Italia ….

77 Convenzione di Faro sul valore del patrimonio culturale per la società, Faro, 13 ottobre 2005, entrata in vigore a livello internazionale il 1 giugno 2011, non ancora per l’Italia (procedimento in corso).

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