La certezza del diritto nel sistema comune di asilo in Europa

La corte di Giustizia dell’Unione Europea mette un punto contro la legislazione ungherese voluta da Orban per bloccare i richiedenti asilo fuori dalle porte dell’Ungheria. Una pronuncia, quella dello scorso 17 dicembre, che restituisce dignità alle norme del sistema comune di asilo in Europa, ribadendo che si tratta di garanzie invalicabili dal potere discrezionale degli Stati. Garanzie minime invero, in un’Europa sempre più lontana dai diritti e dalla loro tutela. Eppure, nel clima che caratterizza il complicato rapporto tra le istituzioni europee ed i diritti fondamentali dei richiedenti protezione internazionale, la pronuncia della Corte di Giustizia nella causa C-808/2018 cristallizza una posizione politica della Commissione europea.
La causa, infatti, è stata promossa dalla Commissione a seguito dell’entrata in vigore nel paese a capo del blocco di Visegrad di alcune norme nate per fronteggiare la crisi migratoria che coinvolge le frontiere terrestri nella rotta balcanica. Norme che, per come sostenuto nella sentenza della CGE, costituiscono violazioni del diritto dell’Unione in materia di asilo, che si compone di procedure comuni in materia di rimpatrio di cittadini di Paesi terzi il cui soggiorno è irregolare (Direttiva rimpatri n. 2008/115/CE), procedure comuni ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di protezione internazionale (Direttiva procedure n. 2013/32/UE), norme relative all’accoglienza dei richiedenti protezione internazionale (Direttiva accoglienza n. 2013/33/UE), norme sull’attribuzione a cittadini di Paesi terzi o apolidi della qualifica di beneficiario di protezione internazionale (Direttiva qualifiche n. 2011/95/UE), il nuovo Regolamento Dublino, c.d. Regolamento Dublino III (Regolamento UE n° 604 del 2013) ed il nuovo Regolamento Eurodac (Regolamento UE n° 603 del 2013).
La sentenza della CGE ha chiarito come le norme approvate in Ungheria in materia di asilo fossero in contrasto con la direttiva procedure perché prevedevano che le domande di protezione internazionale potessero essere presentate solo nelle zone di transito di Röszke (Ungheria) e Tompa (Ungheria) e perché la prassi amministrativa costante e generalizzata limitava drasticamente il numero di richiedenti autorizzati ad entrare quotidianamente in tali zone di transito. Il profilo di illegittimità della normativa statale rispetto alle norme europee in materia di asilo si fonda sull’individuare la proposizione della domanda di asilo come momento e diritto essenziale (fondamentale) di ogni persona e, pertanto, incomprimibile. L’assunto logico-giuridico riguarda da un lato la necessità di garantire piena applicazione all’art. 13 della Dichiarazione Universale dei diritti dell’uomo per cui migrare e cercare condizioni di vita migliori è un diritto fondamentale di ciascuno, e dall’altro garantire effettività alla tutela dei diritti fondamentali che il richiedente protezione non può esercitare nel proprio Paese di provenienza. Qualsiasi limitazione nella procedura di proposizione della domanda di asilo deve, perciò, ritenersi illegittima in primis con i principi di diritto internazionale dei diritti umani, che le norme europee hanno recepito e codificato nel corpus del CEAS.
Altro profilo di illegittimità valutato dalla CGE riguarda il sistema di trattenimento dei richiedenti protezione internazionale all’interno delle zone di transito e di frontiera istituite dall’Ungheria. Il trattenimento operato dagli Stati membri nei confronti dei richiedenti protezione internazionale, infatti, lungi dal poter essere indiscriminato e senza termine, deve essere conforme alle garanzie dettate dal combinato disposto delle norme contenute nella direttiva rimpatri e nella direttiva procedure, quali garanzie indeclinabili da parte degli Stati. Il sistema di trattenimento alla frontiera in specie, deve essere recepito dagli Stati tenendo conto della regola generale dettata dall’art. 26 della direttiva 2013/32/UE per cui una persona non può essere trattenuta per il solo fatto di essere un richiedente asilo. Il sistema sviluppato dall’Ungheria con il preciso scopo di impedire l’accesso al paese ai cittadini di Paesi terzi, giustificato da un non meglio precisato obbligo di mantenere l’ordine pubblico e la salvaguardia della sicurezza interna a norma dell’art. 72 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea (TFUE di cui al Trattato di Lisbona del 13 dicembre 2007) non ha retto al vaglio dei giudici della Corte. Si tratta, invero, di un passaggio con conseguenze politiche non di poco conto. La retorica sovranista diffusasi in Europa, soprattutto negli ultimi anni, ha assunto forme di potere tali da essere in grado – non solo in Ungheria – di condizionare le scelte politiche nazionali degli Stati in materia di gestione dei flussi migratori.
La CGE su ricorso della commissione europea sentenzia chiaramente che “la portata delle esigenze relative al mantenimento dell’ordine pubblico o della sicurezza nazionale non può essere determinata unilateralmente da ogni Stato membro” ed il beneficio dell’art. 72 TFUE per essere invocato deve essere giuridicamente dimostrato; in altre parole, per beneficiare della deroga di cui all’art. 72 del Trattato sul funzionamento, lo Stato deve dimostrare le ragioni di ordine pubblico compromesse, escludendo che l’entità del flusso migratorio sia idonea, da sola, a generare una crisi interna in materia di sicurezza nazionale. E qui i sogni dei sovranisti, conditi di sola retorica xenofoba, si infrangono! Il dato politico che la sentenza in argomento ci lascia è che quella che fu chiamata la “direttiva della vergogna” oggi rappresenta un faro di diritti e garanzie contro le oscure norme e prassi dei sistemi nazionali, a riprova della profonda involuzione in materia di tutela dei diritti fondamentali in atto sul tutto il territorio europeo.
Eppure, se nel giudizio della CGE in materia di trattenimento alla frontiera ed ai fini del rimpatrio si procede nel richiamo alle garanzie fondamentali dettate dalla direttiva procedure, dalla direttiva rimpatri e dalla direttiva accoglienza, a noi che dall’Italia leggiamo, un dubbio resta.
Perché se è vero che il trattenimento in frontiera non può essere superiore alle quattro settimane (prorogabili solo per l’eccezionalità del numero delle domande di asilo promosse in uno Stato membro) e se i casi di trattenimento ai fini del rimpatrio e le condizioni del trattenimento debbono rispondere alle necessità dei singoli casi di vulnerabilità, alle singole ed individuali esigenze di tutela ed alle garanzie ed ai diritti enunciati dagli artt. 15 e 18 della direttiva rimpatri, il quadro che la realtà quotidiana propone sui centri per i rimpatri in Italia è lontanissimo dal rendere effettivo quell’esercizio di garanzie e diritti minimo contenuto nelle norme europee. Dalla necessità di predisporre la detenzione amministrativa come estrema ratio rispetto all’allontanamento volontario, dalla necessità di prevedere l’esecuzione del trattenimento in strutture idonee con spazi idonei a garantire la diversità di esecuzione tra i destinatari del provvedimento amministrativo rispetto ai soggetti detenuti in forza di provvedimenti della magistratura penale, dalla garanzia di accesso e colloquio con difensori e parenti, alla prassi di sottrarre i cellulari, alle violenze generalizzate ed alle violazioni dei diritti umani perpetrate nei CPR, alla durata irragionevolmente lunga di permanenza e trattenimento, la commissione europea avrebbe mille ed un motivo per adire la CGE in materia di legislazione e prassi sui trattenimenti frontalieri ed ai fini del rimpatrio in Italia. Nelle vicende del recepimento della direttiva rimpatri in Italia è contenuto il nodo centrale della sua cattiva e parziale ratifica attraverso lo strumento emergenziale del decreto legge (convertito poi in L. 129/2011). L’Italia, infatti, fu costretta da un terremoto giurisdizionale – il cui epicentro fu costituito dalla sentenza della Corte di giustizia sul caso Hassen El Dridi (alias Soufi Karim) contro l’Italia – a decidere di procedere molto tardivamente al recepimento della direttiva 2008/115/CE, modificando obtorto collo il suo precedente avviso, secondo cui la normativa italiana non avrebbe avuto bisogno di alcuna iniziativa di ricezione perché già adeguatasi alla direttiva europea in anticipo e per virtù propria. Si provvedeva quindi al non desiderato recepimento ricorrendo allo strumento del decreto legge (invece di seguire la via più consueta del confronto parlamentare seguito dal decreto legislativo). Un percorso velocissimo di produzione normativa, subito efficace e sicuramente corrispondente al bisogno; cioè alla necessità di uscire dal vuoto normativo creatosi con la rammentata sentenza del giudice dell’Unione europea. Un provvedimento normativo che non ha, però, realizzato un buon recepimento della direttiva 2008/115/CE, la quale è stata presa in considerazione soprattutto nelle sue parti che consentivano di introdurre ulteriori inasprimenti nella disciplina domestica, mentre è stata fortemente sottovalutata nelle sue (pur limitate) aperture ad approcci più modulati.
Ad essere tradita è stata la finalità, almeno in apparenza strategica, contenuta nella direttiva e mirante a stabilire un sistema ben graduato di misure miranti all’allontanamento dello straniero, all’interno del quale l’allontanamento coattivo dovrebbe costituire misura residuale, facendo così eccezione alla facoltà di rimpatrio volontario. Non v’è dubbio, infatti, che la disciplina italiana ad oggi vigente continui a considerare come ordinarie le procedure di espulsione coattiva, relegando a casi davvero eccezionali le ipotesi di rimpatrio volontario. Ad oggi, inoltre, il sistema dei rimpatri in Italia continua a delegare in toto l’effettivo riconoscimento dei diritti essenziali, compreso l’effetto sospensivo dei provvedimenti, al solo ricorso giurisdizionale, in dissonanza con le norme comunitarie. L’Italia degli ex CIE e dei CPR, insomma, non è così distante dall’Ungheria delle frontiere di filo spinato, ed oggi un intervento della Commissione europea sui temi delle garanzie in materia di diritti negati e detenzione amministrativa in Italia potrebbe avere la funzione di orientare la discussione sul nuovo patto in materia di asilo e immigrazione, invece che sulle modalità di esternalizzazione delle frontiere europee per bloccare a mani basse i flussi migratori con la complicità onerosa di dittatori e dittature, restituendo centralità al diritto a migrare ed alla tutela dei diritti fondamentali. La certezza del diritto, infatti, si realizza solo attraverso condizioni di interpretazioni univoche e valide per tutti.
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